失业和超国家政策的作用

诊断

图1提供1984-2015年期间欧盟国家样本的平均失业率及其标准差(包括总失业率和按年龄组划分的失业率)(相应的年度序列以图2)．在此期间有两次主要的衰退，一次是在20世纪90年代初，另一次是在大衰退和欧洲债务危机之后的双底衰退(粗体部分)。

从这些发展来看，大衰退和欧债危机期间欧洲劳动力市场的表现可以用以下几段所述的一些观察来描述。

首先，欧洲的失业率不仅高得令人难以忍受，而且各国之间的差异也越来越大。在2009-2013年危机期间，无论考虑的人口年龄群体如何，失业率及其跨国离散度(在考虑的13个国家样本中)都高于上一次衰退。2009-2013年的总失业率低于1992-1993年，而不同年龄组的相应失业率高于1992-1993年，这显然是由于劳动力老龄化带来的构成效应。在2014-2015年的温和复苏期间，无论是在总体水平上还是在每个特定年龄群体中，平均失业率及其全国离散度都在继续上升。

其次，南欧的青年失业率(15-24岁年龄组)攀升至40%以上(通常远高于40%)，而奥地利和德国的失业率基本保持不变。一项研究表明，失业率的上升既是由于年轻人招聘冻结，也是由于年轻人所拥有的工作被严重破坏[3]．自2009年以来，除了教育程度低和缺乏技能外，年龄较小的人失业的可能性更高，从失业转向就业的可能性更低，尤其是在失业率上升最高的国家。

第三，失业率的上升与GDP的下降有关。引发危机的冲击(例如，危机前房地产泡沫的存在和规模，以及金融市场弹性差)，以及与应对危机的政策相关的挑战(例如，财政和外部融资问题以及纾困问题)，在很大程度上解释了GDP增长和失业率在很大程度上的跨国差异。

然而，大约一半的全国失业率变化不能用GDP来解释，而是似乎与劳动力市场制度和就业政策有关。例如，在双重就业保护立法(EPL)导致具有全职、定期合同的员工与具有非典型合同(兼职、临时或季节性合同)的员工之间存在强烈分割的国家，GDP增长中每点变化的失业率变化显著更高。

最后，微观经济证据表明，企业采用各种策略来适应冲击，使用不同的就业、工资、工作时间和其他调整机制的组合，这些策略在一定程度上受到各国劳动力市场制度框架的制约[4]．因此，虽然一些国家拥有适当的机构来应对冲击，但其他国家的处境则更为困难。这些国家缺乏适当的机构，以适应冲击的性质所需要的大规模资源重新分配。

有功能的和不正常的劳动力市场机构

上述观察表明，一些国家允许其劳动力市场制度有一定的调整幅度，以适应危机的负面冲击。在其他国家，劳动力市场制度放大了冲击的负面后果。最明显的例子是:

• 为减少工作时间提供补贴。一些国家(最著名的是德国)启动了各种工具，将大衰退的调整集中在密集边缘(即减少工作时间)。一是扩大了短期工作补贴范围。其次，德国公司大量使用工作时间账户(本质上是一种允许公司从员工那里借钱的计划:员工有权在以后的某一天工作更少的时间，而不是加班工资)。第三，迷你工作的引入扩大了多个工作岗位的范围，这有助于防止许多失去主要(或次要)工作的工人彻底失业。

• 分散的讨价还价。自20世纪90年代初以来，一些欧盟国家出现了工资分散制定的明显趋势。德国就是这样，它是引入所谓“退出条款”的先驱。这些条款允许企业使用工厂层面的“就业和竞争力协议”，这使得减薪而不是集体解雇。相比之下，至少在2012年之前，西班牙的集体谈判机构在“更高”(省级或行业级)的水平上实施工资，其中包括非常有限的退出条款。这使得企业无法像德国那样，用减薪来换取更多的就业保障。

• 双重就业。劳动力市场中两个不同部分(无固定期限合同的雇员和临时合同的雇员)的并存，造成的就业波动比在完全灵活的劳动力市场中观察到的波动更大。契约二元论水平较高的国家，失业对产出变化的反应性更强。由于解雇临时工的成本远低于解雇正式雇员，因此就业调整主要集中在临时雇员身上，这使持有长期合同的工人免受负面冲击的影响。因此，临时工的大量失业很可能与长期合同雇员的工资上涨同时存在。

• 积极的劳动力市场政策。almp在降低失业率方面的有效性仍然是一个有争议的问题。一些调查倾向于得出这样的结论，当考虑到累赘、替代、锁定和一般均衡效应时，almp在降低失业方面并不具有成本效益［5］;另一些人认为，一些项目，特别是那些旨在人力资本积累的项目，可以对一些目标群体的就业能力产生积极的长期影响，尤其是在经济衰退的环境下[6]．在任何情况下，almp的有效性似乎很大程度上取决于执行它们的制度框架。因此，在双EPL导致工作不稳定的国家，人力资本积累计划往往不那么有效，因为短期工作的工人流动率很高。总之，制度失灵不仅导致劳动力市场表现不佳，而且还降低了almp的有效性。

劳动力市场改革对整个商业周期的影响

大量关于制度对劳动力市场结果影响的文献为制度改革的长期影响提供了见解[7]．实施劳动力市场改革的适当时机也是政策讨论的重要议题。原则上，通过在衰退期间增加工资灵活性，而不是增加就业灵活性，就业弹性会放大就业的波动性，特别是通过促进契约二元论来实现，似乎可以使就业更能抵御负面冲击。

此外，由于当失业持续时间随救济金增加时，失业救济金的最佳水平较低，当失业率高时，慷慨度应较高，而在经济扩张时，慷慨度应降低[7]在美国，慷慨在失业率上升时应该增加，在经济扩张时应该减少，尽管这会在预算约束更有约束力的时候增加财政成本。还有一些概念上的理由和经验证据主张，失业率的反周期性应该体现在替代率(福利与过去工资的比率)中，而不是体现在持续期间的福利中。

关于almp，在其有效性和商业周期中为其提供融资的可用资源之间存在一些权衡。在经济衰退时期，就业机会很少，所以即使一些almp有效，这些措施带来的就业率增长也很小[7]．然而，在衰退期间提高就业能力对于避免迟滞(导致失业率周期性上升成为永久性)，以及避免由于长期失业而导致就业人数下降尤为重要。另一方面，在衰退时期，用于升级almp的公共资源更加稀缺。因此，almp是否应该在衰退期间更密集地实施，就像其整体有效性一样，是一个有争议的问题。由于预算限制，在经济低迷时期增加almp的支出在政治上具有挑战性，而且大多数情况下，这些支出最终都是顺周期的。

类似的权衡也出现在养老金改革中。在劳动力需求下降之际大幅提高退休年龄的改革可能会适得其反。雇主最终可能会冻结新员工，防止经济衰退成为劳动力市场的清洗工具，尤其是在那些年轻员工受教育程度高于在职员工的国家。相反，在对养恤金福利进行精算中性调整的情况下提前退休可能是可取的，这样就不会增加长期的社会成本。

综上所述，关于结构性改革的时机，有三个重要的政策教训。首先，它们的影响取决于周期性条件。其次，经济衰退期间所需的就业政策涉及更高的公共支出。最后，正是因为经济衰退期间的就业政策可能涉及更多的公共资源，所以设计一个考虑跨期预算约束的连续战略是很重要的——这些约束是决策者在为现在和未来做出选择时所面临的——这与养老金改革尤其相关。这种循序渐进的策略也是必要的，因为政治可行性问题往往导致大多数改革都是在经济低迷时期(可能是最有害的时候)实施，而在经济繁荣时期(可能是最受欢迎的时候)实施的改革却少得多。

危机期间欧洲劳动力市场改革的缺陷

尽管详细描述和评估欧盟国家自2007年以来实施的所有劳动力市场改革超出了本文的范围，但仍有一些关键特征需要强调(有关这一时期欧盟国家劳动力市场改革的概要列表，请参见[4])．

首先，虽然一些国家能够通过现有的制度来应对负面冲击，并且没有造成失业率的大幅上升(例如奥地利、德国和比利时)，但其他国家却经历了失业率的大幅上升，并实施了根本性的劳动力市场改革。在大多数情况下，这些改革都遵循了国际机构向接受正式救助计划或正遭受严重宏观经济失衡(如葡萄牙、希腊和西班牙)的国家政府提出的建议。

其次，劳动力市场改革主要集中在(i)促进工资适度，(ii)削减遣散费，更广泛地说，严格就业保护，以及(iii)提高法定退休年龄。

第三，国际机构的建议没有得到密切遵循(有关这些建议，请参阅[8],[9],[10])．下面这些都被忽视了，而且在改革议程中基本不存在:消除契约二元论;在密集边际实施更多调整的方案，如短时间工作或工作时间账户;引进提高生产力的措施;利用almp和失业救济金之间的互补性，使后者以激活为条件(如经合组织所建议的);引进精算减少提前退休，而不是强制迅速提高退休年龄。

因此，各国政府实施的劳动力市场改革并没有完全借鉴国际经验。他们没有充分考虑到欧元区劳动力市场对冲击的反应差异[4]也没有考虑到重大衰退期间劳动力市场改革的反效果。结果，受失业率上升影响最大的欧盟国家没有找到任何财政空间来容纳负面冲击，并被迫经历内部贬值过程，结果在就业损失方面代价过高。尽管这些国家实施的一些措施在正常时期可能是可取的，但改革方案的不完整、缺乏连贯性和执行不力，使这些国家的状况与危机前相比并没有改善多少，劳动力市场的制度配置也没有发挥作用。

迈向欧盟超国家政策的新途径

最近欧洲危机期间结构性改革的负面经验表明，欧盟超国家政策背后的协调框架和条件原则并没有提供一个更有效的制度框架，尤其是在欧洲劳动力市场方面。失业率的跨国差异不断扩大，是劳动力市场制度充分结合的国家与政策功能失调的国家之间形成对比的结果。在前者中，负面冲击在没有失业率上升的情况下得到了应对，而在后者中，失业率飙升。尽管后几个国家在危机期间实施的改革通过提高工资和就业灵活性，使其制度框架朝着正确的方向发展，但这些改革未能预见到经济衰退期间的一些负面后果，也没有解决这些国家普遍存在的所有制度缺陷。

这一系列事件有两个负面后果。一种是改革疲劳，尤其是在危机期间实施改革的国家。另一个是欧盟在政策协调、经济稳定和促进有效结构改革方面的框架缺乏可信度。各国政府在引入最佳实践机构方面存在困难，而欧盟在这方面的超国家倡议被视为实施毫无根据的改革的工具，或者在不那么不利的情况下，被视为维持现状的工具。

坚持附加条件并从国外强加改革，可能会进一步阻碍有效的结构性改革。如果各国政府不完全掌控自己的改革，最有可能的结果将继续是实施不完整的一揽子政策，这些政策不能完全解决劳动力市场功能失调的根源。同样，如果超国家机构不完全掌握它们所建议的政策，国家层面的执行很可能效率低下。

此外，由于改革可能对收入分配产生强烈影响，因此可能需要对输家进行补偿，因此需要为就业计划提供更多资金。超国家融资如果设计得当，可以减轻一些国家的制度缺陷，同时在整个欧元区发挥稳定作用。诚然，欧盟预算所能提供的财政资源是有限的。然而，欧盟预算将不得不升级，以应对“完成欧洲经济和货币联盟”的挑战。此外，已经用于提高“增长和就业竞争力”以及“经济、社会和领土凝聚力”的可用资源(2016年约1133亿欧元，约占欧盟总预算的73%)肯定可以更有效地用于应对其中一些挑战。

通过使用欧盟超国家政策来促进有效的劳动力市场改革，有办法改变这种不可取的状态，同时，满足一些可取的标准，即(i)不损害辅助原则——如果可能的话，相信决策应该在地方一级做出，(ii)保持条件性，(iii)在合理的预算约束下在财政上可行。

例如，一项研究提倡“积极条件性”，这是一个基于以下四个原则的概念[1]：

• 欧盟超国家政策应该是国家计划的补充，而不是替代。就业政策的唯一决定权应掌握在成员国手中。

• 欧盟超国家政策应实施既不涉及巨额支出(考虑到欧盟预算的限制)，也不实现国家间永久性转移的措施。

• 欧盟超国家政策应该赋予人民权力，而不是国家政府，以欧盟范围内的权利形式，在各国司法管辖范围内提供完全可转移的福利。这些好处还有助于减少暂时性劳动力流动的一些障碍，从而在不对称冲击的情况下发挥稳定作用。

• 获得欧盟超国家政策的好处，应以各国政府接受制度变革的最佳实践为条件。各国政府应该可以自由选择，要么接受欧盟的好处，从而实施必要的制度改革，要么保持现状的制度框架，但不获得欧盟的好处。

实现上述目标的一个有用工具是逐步引入个人账户，这可以使欧盟超国家政策对欧洲公民的转移更容易实施，更明显，更灵活，并更好地针对最弱势群体。

下面的讨论提供了一个例子，说明如何将这些原则付诸实践，即创建一个旨在同时提供雇佣激励、失业保险和养老金津贴支持的具体计划。

劳动报酬不充分和合同二元论是造成工人低效率流动和工作不稳定的主要原因，是人力资本积累和生产率增长的障碍。为了解决这一问题，欧盟可以制定一份“机会平等的欧洲就业合同”，这将是一份开放式合同，遣散费将随着员工任期的增加而逐渐增加[11]该合同包括在意大利引入的新开放式合同中，自2015年3月起生效。该合同附带个人储蓄账户，由雇主累积缴款(2003年实施的遣散费改革在奥地利体系中创建)[12])和一个新的欧洲基金(可以通过结构基金和欧洲社会基金的资源组合来组建)。欧洲的缴款将发挥雇用补贴的作用，因为雇主将受益于欧盟对个人帐户缴款所减少的劳动力成本。只有各国政府执行了这份合同，并附带了EPL条款，根据新的欧洲合同新雇佣的工人才能从欧洲基金的捐款中受益。这样，各国政府就有动力实施必要的英超改革。

在被解雇时，工人可以使用个人账户中积累的资金来资助培训或补充国家保险计划支付的失业救济金。因此，这一措施为补充的“欧洲失业保险计划”奠定了基础，该计划在欧盟层面引入了一些自动稳定器，同时促进成员国之间的团结以及社会和经济凝聚力，这是《欧洲条约》明确规定的目标。通过这样做，这一政策既能更平稳地吸收不对称冲击，也能促进经济趋同[13]．正如另一项研究所建议的那样，由各国政府根据该合同提供的失业救济金融资中的经验评级(根据该评级，解雇人数越多的雇主对失业救济金的资助贡献越多)也将是方便的，并且可能是欧盟资助的必要条件[11]．

没有被解雇的工人可以使用他们个人账户中积累的资金来补充养老金。在固定缴款计划下引入一些养老金权利的预先供资，有助于促进精算中立性和养老金权利在不同司法管辖区之间的可移植性．为了提高退休年龄的灵活性，需要在总体和个人层面上提高关于未来养老金权利和跨期预算限制的信息透明度，这将降低调整宏观经济冲击的成本，同时还能振兴劳动力。此外，对养老金权利进行精算中性调整，可以使养老金权利在不同司法管辖区之间实现全面和可持续的可移植性，并迫使欧盟内部社会保障管理部门之间的双边协议更加透明。