电梯游说
2002年，欧盟制定了扩大托儿服务覆盖范围的目标，但大多数后社会主义国家都落后于计划。虽然扩大托儿服务给各国政府带来沉重的财政负担，但母亲(特别是有三岁以下孩子的母亲)在劳动力大军中的参与度很低，意味着潜在的影响很大。然而，扩大托儿服务的效果可能受到这些国家的一些共同特征的限制:不支持妇女重返劳动力市场的家庭政策，很少有灵活的工作机会，以及社会主义体制和经济遗产塑造的关于家庭和性别角色的文化规范。
重要发现
优点
尽管妇女在劳动力中的总体参与率较高，但产妇就业率较低，这要求制定适当的政策增加产妇就业。
有证据表明，为幼儿提供补贴的托儿服务可以增加产妇就业。
可以通过改变不需要大量额外资源的育儿假政策来提高扩大托儿服务的效力。
更好的工作-家庭政策可以支持政府提高生育率的目标，同时不牺牲产妇的劳动参与率。
缺点
扩大儿童保育补贴将给相对贫穷的后社会主义国家带来沉重的财政负担。
这些国家的家庭政策一般已不再鼓励母亲就业。
反对雇用有幼童的母亲的文化规范和对机构托儿设施的不信任历史可能妨碍政策的效力。
缺乏灵活和非全时的工作机会可能会限制有年幼子女的母亲参加劳动力市场。
作者的主要信息
在东欧和中欧的后社会主义国家扩大托儿服务对于改善低的产妇劳动力供应和生育率至关重要。然而，为了实现扩大的潜在好处，还需要解决其他限制因素。需要消除限制灵活工作机会的行政和税收障碍，需要调整多样化家庭政策的因素(如长时间的低薪产假)，以增加父亲参与托儿工作，需要改变反映传统性别角色的历史根深蒂固的观点和对幼童机构托儿的不信任。
动机
2002年，欧盟为3岁以下儿童的正式托儿覆盖率设定了33%的目标，为3岁至义务教育年龄儿童的覆盖率设定了90%的目标(即巴塞罗那目标)，以通过消除孕产妇参与的障碍来促进劳动力市场的性别平等[1]．尽管欧盟成员国取得了进展，但中欧和东欧的一个主要由后社会主义国家组成的集团仍然远远落后。在一些国家(克罗地亚、保加利亚和波兰)，这两个年龄组的覆盖率仍然很低，大多数国家距离三岁以下儿童的目标还很远(爱沙尼亚和斯洛文尼亚除外)。对于落后于欧盟的后社会主义国家和比欧盟平均水平贫穷得多的国家来说，实现巴塞罗那目标将带来巨大的财政负担。
与此同时，母亲的就业率表明有很大的改善空间，特别是对于有三岁以下孩子的母亲(图1)．虽然有较大子女(6岁以上)的母亲的就业率并不高，有些国家甚至在欧盟(捷克共和国、爱沙尼亚和斯洛文尼亚)中处于最高水平，但有较小子女的母亲的低就业率反映了托儿服务覆盖率低:有3至5岁子女的母亲的低就业率，而有2岁及以下子女的母亲的就业率非常低。然而，不能完全用托儿服务的差异来解释跨国差异。例如，波兰等一些国家的产妇就业率很高，但托儿覆盖率很低。因此，虽然提供托儿服务很重要，但后社会主义国家特有的一些因素可能阻碍扩大托儿服务的效力，除非加上旨在消除这些限制的政策改变。为了确定是否投资扩大托儿服务，以及是否也需要进行其他政策改革，各国需要在本国具体情况下准确估计潜在效益——产妇活动的增加。
讨论利弊
育儿效应的证据
由于儿童托儿服务与其他也影响劳动力供应的区域和个体因素相关，估计儿童托儿服务对孕产妇劳动力供应的因果影响是复杂的。其中一组研究集中在劳动力供应决策的结构模型上，并使用托儿服务可用性或价格的地区和时间变化来确定其影响，结果极不相同。对这一证据的调查表明，这些研究在方法、数据、儿童年龄、制度和难以观察的偏好因素方面存在差异，而且儿童保育服务的内生性可能使估计产生偏差[２]．最近的一项研究利用准实验环境来更好地确定托儿效应。这些研究利用育儿服务的一些外生差异——政策的变化或基于出生日期的资格限制——来比较除了获得机构育儿服务之外所有相关特征都应该相似的母亲的劳动力市场活动。
准实验证据:背景很重要
准实验研究提供了强有力的证据，托儿服务对产妇劳动力供应的因果效应。然而，结果高度依赖于上下文。最近的一项研究总结了对美国和几个西欧国家的一组准实验研究的比较得出的教训，该研究表明，扩大托儿服务的有效性取决于几个背景因素。第一，有效增加孕产妇劳动力供给的政策范围取决于现有的孕产妇劳动力参与水平;如果它很高，效果就会很小。其次，儿童保育扩展与育儿假等其他政策要素的相互作用也影响了效果。最后，关于性别和母亲角色的社会规范也是重要的决定因素，因为更传统、更不平等的角色模式会阻碍母亲的劳动力参与[3]．
对提供托儿服务的影响的经验估计主要包括西方国家;然而，对他们的结果的解释为后社会主义国家的不同影响提供了一些见解。来自一系列国家的证据支持这样一种观点，即决策者在评估通过扩大托儿服务来支持产妇就业的政策的潜在效果时，应考虑到相互依赖性。一项针对美国的研究发现，没有证据表明对4岁儿童实行免费普及学前教育产生了显著影响，因为这个年龄儿童的母亲的就业率已经相当高了[4]．据估计，对法国的影响非常小，平均减少50%的托儿费用只会使本已很高的母亲劳动力参与率增加一个百分点［5］．在西班牙发现了更大的影响，在那里，全民全日制学前教育的引入使远较低的孕产妇劳动力参与率提高了3个百分点[6]．在德国，尽管妇女的教育水平很高，但产妇就业率很低，1996年实行了法定幼儿园入学要求，使产妇就业率提高了6个百分点[7]．由于在后社会主义国家，三岁以下孩子的母亲的劳动参与率非常低，西班牙和德国的研究结果表明，在后社会主义国家有很大的潜在影响。
西班牙的研究报告指出，在法定产假很短和劳动力市场条件僵化的情况下，尽管产妇就业水平很低，但实行全民全日制学前教育本身并不足以刺激产妇就业大幅增加[6]．如果社会规范不支持产妇就业，扩大托儿服务在增加产妇劳动力供应方面也可能无效。传统的性别角色观念导致了西班牙许多妇女在生完孩子后永久退出劳动力市场，尽管托儿服务增加了[6]．另一方面，在法国，文化规范非常支持母亲工作，这导致了较高的产妇就业率，并没有受到额外扩大托儿服务的很大影响［5］．与西班牙的公众情绪类似，后社会主义国家的人们对母亲就业有着相当传统的看法，强烈倾向于让三岁以下孩子的母亲在家照顾孩子。灵活的工作时间安排也很少。这两个因素都可能限制后社会主义国家扩大托儿服务的效力。
一项准实验研究估计了后社会主义国家匈牙利提供托儿服务的影响，其证据与上述发现一致。这项研究的重点是孩子在三岁时的母亲。三岁时，高覆盖率的公立幼儿园开始开放，产假结束，社会对母亲是否应该留在家里照顾孩子的偏好发生了急剧变化。在这个年龄有孩子的母亲中，母亲的劳动力参与率提高了31个百分点，其中7.6个百分点的增加是由于有了更多的补贴托儿服务。正如预期的那样，在儿童满三岁之前，产妇的就业率非常低，与已经很高的劳动力参与率的西方国家相比，这种效果是很高的。与此同时，匈牙利的研究结果强调了其他背景因素的重要性，尤其是对大多数后社会主义国家来说——产假政策和社会偏好——因为儿童保育的可获得性只能解释儿童到三岁时产妇活动总体上升的四分之一[8]．
关于家庭政策措施的跨国证据
关于扩大托儿服务对产妇就业的影响的许多经验证据来自关注托儿服务影响的单个国家分析。然而，另一组文献侧重于检验基于跨国比较的家庭政策和文化规范的若干因素对产妇劳动力供应的影响。这些研究普遍支持这样一种观点，即除了提供托儿服务(特别是对三岁以下儿童)外，高薪产假的存在，既不太短也不太长，灵活的工作机会，以及对产妇就业的文化支持，导致母亲与没有孩子的妇女相比，在就业参与和工作时间方面的差异较小[9]．由于后社会主义国家的母亲同时面临着其中几个领域的限制，这些结果再次表明，仅扩大托儿服务可能无法有效地将孕产妇劳动力供应增加到西方国家的水平。
后社会主义语境的相关特征
评估后社会主义国家家庭政策历史演变的研究强调，不应将这些国家视为一个单一的群体，因为它们在历史背景和改革路径上存在差异。然而，如上所述，与社会主义遗产有关的一些共同之处可能会影响扩大托儿服务对产妇就业的影响[10]．图2总结了经济和政策文献中强调的影响后社会主义国家产妇就业的一些关键特征。作为对比，它也包括一些西方国家。但是，虽然有一些共同点，但在后社会主义国家中，一些因素和产妇就业结果也存在相当大的差异。
有幼儿的母亲就业率低
除了立陶宛和斯洛文尼亚这两个显著的例外，在大多数后社会主义中欧和东欧国家，有两岁以下子女的母亲的低就业率一直存在，但这些国家之间的差别很大。这些差异不能用托儿覆盖率的差异来解释，因为托儿覆盖率比西欧国家低得多。例如，波兰的产妇就业率相当高，尽管该年龄组儿童的托儿覆盖率较低，而爱沙尼亚的产妇就业率较低，尽管托儿覆盖率较高。
后社会主义国家产妇就业的演变与西方国家截然不同，在过去几十年里，西方国家的妇女和产妇就业逐步增加。在社会主义制度下，中欧和东欧国家的妇女就业率非常高，并宣布致力于妇女平等。当这些国家向市场经济过渡并经历严重的经济衰退时，女性就业率下降[11]．但是，虽然社会主义国家通过慷慨的家庭政策和广泛的托儿制度促进了母亲的就业，但家务的分配并没有同时发生变化，母亲从事收入较低的工作，就业不是她们自己的选择，而是国家政策强加给她们的。这些因素导致了所谓的反女权主义的社会主义遗产，至今仍影响着该地区的社会和政策制定[12]．
三岁以下儿童托儿机构覆盖率低
后社会主义国家目前儿童保育覆盖率较低也反映了与西方国家截然不同的发展轨迹。在社会主义时期，公共托儿广泛存在，但过渡导致了中央集权制度的解体。经费转到地方政府，导致资金和质量下降，许多机构关闭，特别是三岁以下儿童的机构[12]．社会主义遗产的另一个重要因素是托儿制度的制度结构，特别是在捷克共和国、匈牙利、波兰和斯洛伐克。幼儿园被视为教育机构，受教育部监督，而幼儿园则被视为保健机构，受卫生部监督。这导致了两类机构的氛围和质量截然不同:人们普遍不喜欢幼儿园，而且强烈而持久地认为，对三岁以下的儿童来说，由家庭来照顾比到幼儿园更好[10]．由于这些偏好，以及出现了很大一部分不从事劳动力的人口，由祖父母照顾孩子在这些国家变得普遍。因此，扩大托儿服务可能只会影响那些没有祖父母可以帮助托儿的家庭中的女性，除非可以改变偏好，支持机构托儿服务，即使是三岁以下的儿童。
很长或很短的产假
除了广泛的托儿制度之外，大多数社会主义国家都有一个慷慨的与儿童有关的福利制度，目的是支持妇女就业。但在过渡之后，重点转移到把照顾孩子的责任转移到家庭，特别是女性身上[10]．经济环境也影响了改革的路径，导致了共同的趋势和家庭政策的变化。预算限制导致现金津贴减少，尽管家庭政策的总开支占国民收入的比例仍然相当高。最近的紧缩措施和对低生育率的担忧使政府无法进一步削减开支，以便把妇女留在家庭中，一些国家甚至推行改革，目的是让更多的妇女离开就业岗位，进入家庭领域。
后社会主义国家的母亲可享受的产假和育儿假与所示的西方国家相比是慷慨的图2．一些后社会主义国家为所有母亲提供很长的产假(直到三岁或三岁以上)，尽管薪酬相对较低。研究表明，这种长时间的低薪假期可能会导致母亲(尤其是那些低技能的母亲)脱离劳动力市场，让她们的技能贬值，也让她们的技能增加统计歧视针对母亲和其他女性，雇主认为她们未来可能会有孩子，因此他们认为她们是不可靠的、成本更高的员工[9]．在另一个极端，波兰根本不提供产假，产假是经济状况调查，只有相对少数的母亲可以享受。当产假过短时，由于产后缺乏工作保障，可能会限制妇女重新进入劳动力市场的能力，并可能使高收入家庭的母亲不愿重返工作岗位[9]．
与提供短产假或不产假的国家(如波兰)相比，产假较长但薪酬较低的国家(如捷克共和国和匈牙利)在改革产假政策方面具有更大的灵活性，以促进母亲返回劳动力市场，而不会过度增加政府的财政负担。这些国家有更多的财政空间来调整其休假政策，而不会产生进一步的成本。立陶宛、罗马尼亚和斯洛文尼亚已经提供了中等长度、带薪高的假期，这与孕产妇就业率最高的西方国家提供的假期类似。这种假期设计平衡了保护工作的目标和鼓励妇女重返工作岗位的动机，鼓励妇女生孩子而不因长期中断而牺牲职业生涯。
假期政策设计的另一个重要方面是，这些政策在多大程度上促使和鼓励父亲分担育儿工作。在西方国家中图2在美国，那些明确鼓励父亲和母亲更公平地分配职责的国家，产妇和女性的就业水平最高，尽管即使在性别平等水平最高的国家，如斯堪的纳维亚国家，产假使用方面的性别差距仍然很大[13]．中欧和东欧的后社会主义国家为父亲提供的假期非常短，如果有的话。这些政策反映了社会主义时代态度的延续。虽然社会主义政府是最早引入育儿假的国家之一，但这种假只有母亲可以享受。这被称为延长产假，并不表示对父亲参与育儿的支持态度[10]．后社会主义国家只是在加入欧盟之前迫于欧盟的压力才向父亲开放了育儿假，但目前假期政策的设计和使用模式反映了社会和政府对育儿假普遍不支持的态度。
僵化的劳动力市场
劳动力市场的灵活性影响产妇就业，尽管它与家庭政策没有直接关系。在产妇长期离开劳动力市场是一种常态的国家，非全时工作可以为母亲提供一种手段，加强她们对劳动力市场的依恋，使她们的技能与时俱进，同时使她们能够更逐步地与子女分离。有幼儿的母亲的就业率与是否有非全时工作机会密切相关。图2表明西方国家与中欧和东欧后社会主义国家在提供非全日制工作机会方面存在巨大差距。在西欧国家，从事兼职工作的妇女比例从23%(法国和西班牙)到61%(荷兰)不等，而在中欧和东欧国家，这一比例从3%(保加利亚)到12%(波兰)不等。在后社会主义国家，雇用非全时和临时工人的行政负担和税收障碍很大，导致劳动力市场缺乏灵活性。与此同时，幼儿园和幼儿园的托儿时间也很严格，很难与全时工作相协调，但如果非全时工作机会更容易获得，这种严格对母亲就业的阻碍就会小一些。这些因素加在一起限制了许多后社会主义国家幼儿母亲的就业[12]．
很多社会的观点
要改变母亲对鼓励产妇就业政策的反应，就需要塑造舆论，消除社会主义遗留下来的反女权主义情绪和对幼儿机构托儿的不信任，同时还要确保其他政策符合增加产妇就业的目标。这意味着调整和支持家庭政策，通过鼓励更灵活的工作选择来缓解劳动力市场的僵化。欧洲晴雨表在欧盟国家民意调查中对两个与性别角色有关的问题的回答(“总而言之，当母亲有一份全职工作时，家庭生活会受到影响吗?”以及“总体而言，男性在做家务方面的能力不如女性吗?”)表明，中欧和东欧国家的人们的观点并不比西欧和美国更有性别偏见。在对这些问题表示赞同的最高水平上，中欧和东欧国家赞同的人的百分比并不比西班牙高多少，而在后社会主义国家，例如爱沙尼亚，则更接近不那么传统的西方国家的人。正如一项研究指出的那样，尽管在理论上缺乏对女权主义的支持，但在实践中，中东欧国家的人们在日常生活中对性别平等的平均支持程度并不比西方国家的人低多少。[12]．
然而，特别值得注意的是，社会主义影响对母亲就业的消极态度的影响对幼儿的母亲尤其严重。这些根深蒂固的观点可能会限制在这一母亲群体中扩大托儿服务的政策的有效性。这些观点也可以解释为什么公众没有抗议强调家庭照顾幼儿的改革，为什么政府几乎没有压力采取政策，促进母亲进入或重新进入劳动力市场，促进性别平等[12]．2010年欧盟委员会对巴塞罗那目标进展的评估也指出了与为人父母、制度化托儿和国家层面父母偏好相关的规范的重要性，指出“重要的不仅是承认这些关于为人父母和托儿的长期文化和规范价值，而且还试图通过更多的公众意识来解决这些观念”。[1]．
限制和差距
虽然有许多西方国家基于可靠的准实验方法对托儿扩大对产妇劳动力供给的影响进行了估计，但后社会主义国家缺乏直接证据。这些国家的制度和文化背景截然不同，这意味着其效果可能相差很大，可能会限制在后社会主义经济体中扩大托儿服务覆盖面的好处。以往对个别国家(主要是西方国家)托儿服务效果的经验估计，以及跨国政策比较，都指出了其他因素的潜力，如产假政策、劳动力市场特征和文化观点，限制或提高托儿服务扩大的有效性。然而，几乎没有来自任何环境的直接证据表明这些相互作用的本质。需要进行研究，以澄清文化规范是如何形成的，以及政策如何影响对儿童、母亲和家庭最有利的观点。掌握这些资料将有助于评价在各种情况下扩大托儿服务的效力。在这方面，一个可能富有成效的途径是将准实验方法应用于结构性经济劳动力供给模型[3]．
另一个限制是缺乏成本效益分析和与其他政策的比较。这是一种对政策制定者最有用的分析，例如，在西班牙的研究中进行的分析，因为它同时考虑了潜在的收益和潜在的成本，这对不同的政策选择是不同的[6]．最后，对儿童保育和其他家庭政策的评估需要考虑到孕产妇、儿童、家庭和社会的短期和长期结果。
总结及政策建议
中欧和东欧后社会主义国家孕产妇劳动力供给率低，三岁以下儿童托儿覆盖率低，这表明扩大托儿服务对孕产妇就业的潜在影响很大。然而，社会主义遗产的某些部分阻碍了政府投资扩大托儿服务的意愿，并降低了这种扩大的潜在有效性。由于社会主义制度无法使家庭内的性别角色平等，而迫使妇女外出工作，经济上的需要导致一般家庭政策的“重新家庭化”(废除广泛的托儿制度，支持妇女呆在家里的休假政策)，对幼童制度化托儿的不信任，僵化的劳动力市场和托儿时间导致产妇就业水平低，公众对进一步改变政策以改善劳动力市场上母亲的状况的支持寥寥无几。
在这些国家，改变态度和执行有效政策鼓励产妇就业可能比在那些对性别作用和产妇就业的看法发展得更为线性和渐进、不受这些环境障碍阻碍的国家更难。然而，这样做是必要的。后社会主义国家的有效政策可能还需要一套不同的工具。
研究证明了扩大托儿服务与其他因素之间的相互作用，表明设计不良的休假制度、缺乏灵活的工作形式和不支持的文化态度都可能限制扩大托儿服务在扩大产妇就业方面的有效性。然而，增加产妇就业的政策目标(例如巴塞罗那目标)并未明确包括扩大托儿服务以外的其他政策的目标和建议。为了实现提高产妇就业和促进两性平等的目标，后社会主义国家可能需要同时针对这些因素采取其他步骤。其他政策变化的目标可参照西方国家以及已实现高产妇就业率的中欧和东欧国家的成功政策。斯洛文尼亚表明，即使在后社会主义背景下，更高的托儿覆盖率结合更多的支持性政策，如慷慨但不过长的产假，也可以取得与孕产妇就业率高的西方国家类似的积极成果。
应该改革育婴假，通过扩大陪产假，以及提供更短、薪酬更高的育婴假，鼓励父亲们更多地分担育儿责任。这种政策组合不仅保护母亲免遭失业，而且确保工作连续性，并减少雇主歧视妇女的动机。同时，托儿制度需要变得更加灵活，以满足母亲的就业需要(例如更灵活的工作时间和天数)和儿童的发展需要。各国政府需要取消阻碍灵活工作形式发展的行政和税收障碍。对托儿质量的投资必须伴随着对托儿扩张的投资，以克服对机构托儿的不满。最后，政府内部和民众的态度需要改变，这样人们才会明白，在父母之间更平等地分配育儿和工作职责，不仅会使母亲受益，使她们能够参与劳动力市场，而且还能更好地解决国家对生育率下降和老龄化社会劳动力供应的担忧，在这些社会中，年轻母亲是潜在劳动力的重要组成部分。
致谢
作者感谢两位匿名的推荐人和IZA世界劳工编辑对早期草案提出的许多有益建议。作者也感谢Ewa Cukrowska-Torzewska和Ágnes Szabó-Morvai在之前与该主题相关的研究中共同工作，以及他们在收集相关数据源方面的帮助。
相互竞争的利益
IZA劳工世界项目致力于IZA研究完整性指导原则．作者宣称自己遵守了这些原则。
©安娜Lovasz