重新设计养老金制度更新

人口变化对养老金制度的影响

在劳动年龄人口(以及纳税人数量)迅速增长的人口转型期间，各国能够利用额外的收入，在不给经济造成过度负担的情况下，建立和资助福利国家机构。20世纪末，随着劳动年龄人口开始减少，许多国家的人口红利消失了。各国非但没有盈余，反而不断累积赤字。自红利消失以来，巨额的隐性和公开债务已经累积起来[6]，但各机构继续获得资金，就好像资金仍然可用一样。

大约一个世纪前，当许多国家建立传统的养老金制度时，许多工人缴纳的养老金为相对较少的老年人提供了资金。例如，在1950年的德国，每100个工作年龄人口中就有16个65岁及以上的老人。这意味着用于支付养老金的缴款只占工资的一小部分。对2050年的预测显示，这一比例将上升到每100个工作年龄人口对应67个65岁及以上的老人，这显然是一个不可持续的比例[7]．图1以德国为例，说明了人口变化的规模。

最初，养老金制度的主要目标是通过对经济活动人口征税或准征税来减少老年贫困。选择征税作为为养老金提供资金的手段，因为这在政治上是方便的，而且因为当时的技术不允许个人参与。由于社会税相当低，劳动力市场的负面外部性可以忽略不计。

当养老金制度建立时，绝大多数工人在退休前就去世了。如今，大多数工人都能活到退休。随着人口结构的变化，养老金制度的目标已经从老年扶贫转向收入再分配。向低龄人口大量转移不仅加重了劳动人口的负担，还减少了向高龄人口转移资金的剩余资源，削弱了老年扶贫。

就寿命和年龄而言，如今的工人退休时间比前几代人早得多，这削弱了向工作一代征税的社会理由。如今，年轻人面临的贫困风险越来越大，而退休人员相对于平均水平而言却相当富裕［5］．养老金制度为代际转移提供了制度结构。经济活动人口产生的国民收入被分配给有报酬的生产要素(劳动力和资本)和融资养老金(考虑到其他支出)。世界各地的养老金制度设计各不相同，因为有许多不同的方式来组织这种代际转移。但是，无论资金如何筹措，养老金承诺的实现都是以当前工作一代的福利为代价的。未来养老金制度的设计不仅要考虑退休人员的利益，还要考虑工人的利益，尤其是年轻人的利益。

除非缴款随着人口年龄分布的变化而调整，否则用于养老金的资金占国内生产总值(GDP)的份额将会增加。这种增长是无意的，是养老金制度的内生因素。图2说明了这个问题。

人口老龄化导致养老金支出占GDP的比例大幅增加(T2大于T1)，这意味着生产要素报酬(R的份额)将减少2国内生产总值2小于R的份额1国内生产总值1)．这意味着，与第一代工人相比，第二代工人的劳动活动和生产率增长(占GDP的比例)的报酬更低。

改革方案

如今，随着退休年龄人口比例的扩大，以及劳动年龄人口随着生育率的下降和寿命的延长而减少，可用于养老金制度的收入正在下降。各国处于不同的变革阶段。理解问题的根源对于做出理性的反应至关重要。但传统养老金体系的复杂性让这变得更加困难，这导致了人们对其运作方式的误解。

养恤金福利的平均水平仅取决于缴款/纳税的人与领取福利的人的比例(考虑到缴款/税率)。这与几代人的看法相反，他们对养老金制度的理解是在产生人口红利时形成的。他们认为养老金取决于政治决策或金融市场表现。

政府改革养老金制度的努力通常是由财政驱动的。养老金支出占国内生产总值的比例很高，预计还会进一步上升。由于传统的养老金制度缺乏调整机制，支出继续增加。人们的预期是，政客们将采取措施，确保养老金体系仍有充足的资金。当人口红利产生时，这一假设(或多或少)成立。然而，如今，为保持体系的可持续性而进行必要规模的调整，意味着向公众传递了非常坏的消息:未来，养老金将不得不相对于工资降低。政客们担心这一决定的后果，推迟宣布这一坏消息。但如果不能传达这一信息并做出必要的调整，就意味着养老金体系将会破产——从精算的角度看，今天如此，从现金流的角度看，明天也是如此。

面对日益恶化的养老金体系财政状况，政治上的回应首先是增加缴款，然后，当劳动年龄人口的负担变得过于沉重时，增加(基本上是隐藏的)债务。负担只是从这一代转移到了下一代。如果未来几代人有可能比现在这代人有更大的能力偿还债务，那么这种选择或许是合理的，但人口结构的变化排除了这种可能性。现在，这两种选择都已经实现了。捐款/税收和债务已经很高[6]．调整是不可避免的，但它们来得晚了几十年。他们应该在人口趋势开始转变的时候开始。

对养老金制度政策的调整有几种可能，但都不容易实施(图3)．提高缴费比例在过去相对容易，但现在的缴费比例如此之高，损害了就业和经济增长。此外，增加捐款充其量是一个短期解决方案。根据预测，人口将继续老龄化。允许债务累积会给处于工作年龄的人口带来更大的负担。因此，即使提高缴款率是可行的，也必须一次又一次地重复。很难想象有哪个政客会愿意采取这种具有政治风险的做法。

以工资(替代率)衡量的养恤金水平可以通过指数化来略微降低，使其低于经济活动工人的生产率动态。然而，大幅削减养老金福利在政治上是不可行的。领取养老金的人构成了一个定义明确的利益集团，将他们作为选民团结起来。

提高退休年龄是提高养老金制度可持续性最有希望的方法[8]，[9]．实际上，它结合了提高缴款和降低福利。工作时间较长的工人缴纳的养老金越多，领取的养老金就越少，因为他们领取养老金的时间较短。对大多数人来说，提高退休年龄比其两个组成部分中的任何一个都要轻，因为它不会增加每月支付的流量，也不会减少每月福利的流量。但是提高退休年龄是困难的。民众抗议经常迫使政客们做出让步。有证据表明，提高退休年龄只有在前瞻性、循序渐进、明确宣布未来增量的情况下才有可能。最近的经济和金融危机使公众舆论略微转向接受更激进的政策改革。

养老金改革的必要性不仅仅是出于财政原因。它需要改善年轻人的就业机会，并结束对经济增长的拖累。尽管增加就业不仅仅是养老金政策，但我们可以也应该做很多事情。设计一个公平、透明、个性化参与的养老金制度，对劳动力市场和养老金制度都有帮助。个体化参与减少了养老金缴款作为税收的看法，从而减少了税收扭曲。这些目标通常处于养老金公共辩论的边缘，需要被纳入中心，这样它们才能获得更大的支持。

移民是一个微妙的政治和社会问题，也是一个潜在的养老金融资问题[10]．如果移民规模足够大，可能会对养老金制度产生积极影响，因为移民通常比普通公民年轻。如果移民合法工作，在他们开始领取福利之前，他们要为养老金系统缴纳多年的费用。然而，要对人口年龄分布产生实质性影响，移民流动必须是巨大的。大量移民需要被纳入正式就业。然而，今天对养老金制度的金融宽松将在未来增加养老金制度的负债。

鼓励提高生育率是另一个微妙的问题。有证据表明，计划生育政策有助于将人口增长率从低于更替水平提高到接近更替水平，但不会更高。这意味着，即使成功地提高了人口增长率，也不会产生新的人口红利，这需要每个妇女生三个或更多的孩子;在大多数欧洲国家，每个妇女生两个孩子已经是一个极其雄心勃勃的目标。

转向资金充足的制度和将公共养老金制度私有化可能会产生积极和消极的结果。它们既不增加福利，也不减少缴款，但是筹资和私有化都可能支持执行其他调整方法。

养老金系统可以是为全体工作人口(公共系统)组织的，也可以是为团体或个人(私人系统)组织的。养老金改革旨在整顿公共体系。将公共养老金制度私有化将消除其团结的性质。但也有其他选择。公共系统可以由私人公司运营，同时保持公共，同时引入个性化养老金账户和金融市场投资等改革。然而，21世纪公共养老金体系的一个关键特征是参与的个体化，这仍然是基于团结——被理解为分享普遍体系的结果。但是，这种制度的参与是基于规则，而不是政治自由裁量权(就像传统的固定收益制度一样)。

执行调整机制的可能方式

大多数养老金制度改革都涉及寻找新的收入来源和减少支出的方法，同时保留其总体框架(合理化)。这种方法，以及更雄心勃勃的部分改革，可以改善养老金制度的财政状况，但它使本已非常复杂的制度进一步复杂化。

在民主社会，调整养老金制度需要多数人的支持。但由于养老金制度复杂且不透明，实施改革十分困难。大多数人对影响绩效的机制或使系统可持续所需的改革知之甚少。这让人们很难理解为什么他们应该支付更高的缴款、领取更低的福利或工作更长时间。人们继续要求相同水平的福利，这导致了过高的预期。因此，监管留给了政治自由裁量权。当人口红利为正且巨大时，这种方法是有效的，但在人口红利消失、养老金制度赤字增加后，这种方法就不再有效了。一旦人口红利消失，社会面临的选择很明确:他们在养老金转移融资上花得越多，用于支付生产要素报酬的钱就越少——尤其是劳动力和其他支出。戏剧性的选择是不可避免的。它必须得到很好的管理。

但政客们尽可能地推迟做出艰难的决定，因为必要的调整必然意味着更不慷慨的安排(例如，更高的缴款，滞后的福利指数化，更晚的退休)。然而，政客们已经没有时间了。中所列改革的实施时间图3是现在。这些改革可在下列总框架内实施:

• 微调，这应该在其他措施之前应用。

• 合理化(参数改革)，通过寻找新的收入来源和减少支出的方法。

• 改革，从根本上改变系统的要素。

• 自动调整，通过抵消养老金制度对生产要素报酬的影响和稳定用于养老金制度的GDP份额。

当养老金制度从税收融资转变为储蓄融资(在缴费阶段)，然后转变为保险功能(退休后)时，就会出现中和。目标是使缴费的现值等于福利的现值，从而使用于养老金的GDP份额保持不变，生产要素的报酬不受影响。

自动调整在经济萧条时期和经济繁荣时期都能正常发挥作用，而自主调整只能在经济繁荣时期发挥作用。自动调整保护了工作人口和退休人员的利益，而随意调节的养老金制度往往有利于退休人员的利益，而不是工作一代。养老金改革应被视为保护工作一代利益的努力。自动调整似乎是最有效的机制［5］．

由于明显的人口结构原因，未来的工资替代率将不得不降低。实施自动调整系统将提前提供关于福利下降的公平信息。这种下降是由人口驱动的，不应与削减福利混为一谈。自动调整只是将过高的养老金预期降低到下一代能够并且愿意满足的水平——而且是提前这样做的，这样人们就有了准备。

自动机制和自由裁量机制都有利于那些生产或接受转移的人。只要调整对一个群体或另一个群体有利，选择是困难的，但却是明确的。在现实生活中，情况更为复杂。正规劳动用工正在减少，而各种非正规劳动用工却在增加。这意味着人们可以在一定程度上避免参加强制性养老金制度，进一步减少了养老金的融资资源。

传统的养老金制度使个人能够减少参与，而不会在之后面临收入问题，从而产生了一种不正当的搭便车动机。如果参与是个性化的，这种激励就弱得多。然而，这可能导致一些人在年老时无法享有足够的养老金权利，这是不受欢迎的社会结果。这一问题需要具体的政策应对，但传统养老金制度的设计只是掩盖了问题;它不能解决问题。解决方案在养老金制度之外，需要21世纪的劳动力市场法规。

个性化的主要优点是透明度和自动调整。个体化的系统有两种工作方式:基于实体经济的非金融系统和基于金融市场的金融系统[11]．在这两种情况下，个人账户在退休后都变成了年金。根据目前应用的会计程序，非金融账户不会增加公共债务，这使它们更受政府欢迎，而金融账户则会。金融账户比较容易理解，而非金融账户则需要一定的经济知识。这两种类型的账户只是部分相关的，所以它们结合起来比单独使用更稳定。这提供了风险分散和更高的安全性。