公共的还是私人的就业安置服务——私人的更有效吗?

社会服务的提供

有人可能会问，为什么社会服务的供应——比如为求职者提供的就业安置服务——不完全由市场决定。究其原因，这类服务的供应存在潜在的市场失灵。市场失灵有四个原因[２]：

• 外部效应:社会服务所产生的效益和成本可能大于个别服务接受者所产生的效益和成本。例如，无效的就业服务可能会增加失业率，对社会产生各种负面影响(例如增加犯罪率)。因此，提供有效的就业服务符合公众利益。

• 分配问题如果职业介绍服务纯属私人行为，那么最需要这种服务的个人很可能负担不起。

• 代理问题:社会服务的受助人作出选择的能力可能有限(例如，确定有能力提供就业服务的私营机构)，而私营机构的行为未必符合受助人的最大利益(特别是在合约关系留有解释余地的情况下)。因此，政府机构可能比求职者自己更能代表他们的利益。

• 信息不对称:在许多社会服务领域，受助人可能难以判断服务的质素。而且，即使是国家机构，也很难衡量私营机构在就业服务方面的表现。

特别是在就业服务方面，人们普遍认为外部性和分配问题很重要。关于代理和信息问题，情况不太清楚。根据上述哪种市场失灵起作用，可以区分几种社会服务提供模式;下面列出的三个方法与当前的问题相关[２]：

• 有监管和公共资金的私营服务:如果求职者完全有能力识别合适的就业服务提供者，如果提供者只考虑客户的最大利益(即不存在中介问题)，如果提供者的质量差异很容易观察到，则可以使用就业凭证。

• 公共所有权，与私人供应商签订合同提供服务:如果出现代理问题，但质量很容易观察到，那么通过承包的方式进行私有化是提供服务的适当方式。

• 公共运营的服务和交付:原则上，如果四种市场失灵并存，政府机构提供的服务可能更可取。即使从长远来看成本可能更高，但国家也许能够通过这种方式确保所需的服务质量。

一些国家使用就业券，求职者可以在自己选择的就业机构兑换就业券;然后，成功安置的服务公司会得到国家机构的报酬。荷兰从2004年到2012年使用了这种方案;它被称为重新安置安排，很受欢迎[1]．在实践中，这种凭证通常被用作公共或外包就业服务的补充，而不是替代。这可能是因为，正如上文所述，即使有可观察到的输出质量，也不可能克服所有的代理问题。

然而，公共部门和私营安置服务提供者之间最常用的互动模式是服务外包。因此，下面的讨论主要集中在这些类型的设置上，而不是凭证计划。从理论的角度来看，外包要求输出质量是可观察到的，并且可以根据输出质量签订合同。此类服务的报酬通常包括对每个求职者的预付固定报酬和对成功就业的后续奖励，尽管这些组成部分的权重在不同国家之间差异很大。

承包内容

外包发生在所谓的准市场上[3](在某种程度上)，这将用有竞争力的独立供应商取代垄断的国有供应商。在就业安置服务方面，由国家机构指定由私营公司执行的任务。进入市场(但不是在市场内)的竞争是通过潜在服务提供者之间的投标过程实现的。一个或多个提供商赢得了提供一组特定服务的权利，而国家机构则对各自的活动保持一定的控制。随后，比赛将暂停，直到国家启动新的招标程序。

不同国家的承包做法在很多方面都有所不同，包括[1]：

• 范围:外包可能包括所有失业人员(如澳大利亚)，选定的失业人员群体(如荷兰或英国)，或全部或选定的失业人员群体的一部分(如德国)。合同也可以局限于一个国家的特定地区。服务可能仅限于安置和咨询，也可能包括培训或其他服务。

• 投标过程和合同设计:合同可以是短期的，也可以是期限很长的，实际的薪酬设计可以包括几个部分。

• 私人承包商:这些组织可以是非营利性组织，也可以是营利性公司。一个或几个私人供应商可能覆盖一个特定区域，而主承包商可能被选择来管理和监测较小的分包商网络(如在英国)。

外包的潜在优势

效率要求活动的组织方式使提供任何给定数量或质量的成本最小化。外包的支持者认为，外包为就业安置提供者创造了竞争性激励，从而提高了效率[3]．此外，他们认为私人提供者对客户和市场的要求反应更灵活，而且他们比传统的福利官僚机构更具创新性。外包是否会增加选择取决于特定的服务交付模式。如果失业者被分配到一个特定的承包商，没有转换的可能性，那么他们没有比公共供应商更多的选择。相比之下，代金券计划为客户提供了从许多提供商中进行选择的选项。然而，并不是所有的求职者都能应对各种各样的机会(例如，由于他们对不同潜在提供者的优点缺乏了解)。

支持外包的一个主要理由显然是，与公共提供类似服务相比，外包应该节省资金。这并不一定要求私营机构能够比公共机构更有效地组织工作，制定更好的激励措施，或更具创新性:与国家机构相比，他们可能会使用更少的人力，提供更少的密集服务，支付更低的工资，或为员工提供更少的福利。荷兰的一项研究分析了荷兰市政当局的承包决定，发现它们似乎主要是由成本考虑驱动的——特别是，预算紧张的市政当局有更大的私人承包份额。严格的预算限制应该会增加外包服务的可能性，因为较贫穷的政府可能不太重视社会目标或所提供服务的质量。实行外包的另一个原因是，这种做法使国家能够相当迅速地扩大或减少服务能力，并为特定目标群体购买专家，而不必承担公共部门经常承担的长期承诺[1]．因此，私人服务可以在失业率上升时提供有用的能力缓冲。此外，为求职者提供更多的选择，利用私人而不是公共就业服务，有助于对公共服务的个案工作者保持一定的竞争压力。

准市场成功实施的条件

与垄断的国家机构提供服务相比，外包求职只有在准市场能够成功建立的情况下才能实现提高效率的目标[3]．然而，这不是小事。

首先，它要求低市场准入门槛。如果预期利润很小或随劳动力市场状况变化很大，如果市场进入涉及不可忽略的成本，则事前竞争力水平将较低。

第二，国家机构必须起草足够完整的合同，以确保所有失业群体都能达到理想的就业水平，并确保提供理想的服务质量。如果招标过程过于强调低价投标，可能会导致服务质量差。此外，不完整的合同给了承包商削减成本和质量的余地。特别是，服务提供商可能会采用以下策略:

• “奶油”或“樱桃采摘”:对绩效薪酬的强烈强调可能会鼓励私营提供者把重点放在劳动力市场前景相当不错的个人身上，如果可能的话，拒绝为就业前景不佳的失业求职者提供服务。然而，如果提供者有义务接受分配给他们的所有个人，这是可以避免的。

• “停车”:高比例的预付款项并不取决于成功的就业安置，这可能会鼓励服务提供者忽视难以安置的失业人员，并降低服务质量。可以通过定期的合同监测和参与者调查，或将比较同质的失业人员分配给私营提供者来缓解这种情况。

• “游戏”:服务提供者可能会进一步利用程序设计中的弱点。例如，如果将求职者安排在一段固定时间内就业，就会支付与绩效相关的奖金，那么就会有一种激励，主要是为客户找到恰好那段时间内的工作(而不是永久职位)，并反复收取分配给提供者的每个人的奖金。

第三，监察所提供服务的质素，是成功推行准市场的关键。监测系统必须使负责的国家机构能够跟踪参与者及其就业结果。然而，往往缺乏关于个别服务提供者的效力和效率的信息。因此，总整合率(即就业安置率)通常被用作净影响的代表(即与未分配给私营服务的情况相比，提供商实现的就业安置的额外份额)。一个相当复杂的方法的例子是就业服务澳大利亚星级评级，它使用回归分析来计算提供商可以合理地预期实现的目标。评级通过最近三年的两个绩效指标衡量就业安置服务的相对表现:(a)与其他提供者相比，就业安置服务为相关参与者找到工作所花费的平均时间，以及(b)实现就业安置和结果的相关参与者的比例。求职者使用这些指标来评估当地就业安置服务的比较表现，并由负责的国家机构将业务份额分配给个别提供者。

第四，实行高效承包制度需要一个较长的发展过程[1]．只有在公职人员能够排除表现不佳的人员并改进自己的业绩管理之后，才能在较长的一段时间内取得成效。在随后的几轮招标中青睐表现良好的供应商可能是有用的，例如使用声誉指标。由于这为新进入者创造了进入壁垒，从而减少了提供商之间的竞争，因此在这种设置中，如果性能下降到预定义的阈值以下，则有必要终止合同。

硬币的另一面:公共就业服务现代化

在许多国家，的概念新公共管理已应用于改革公共就业服务，以成效导向的绩效管理取代以投入为本的官僚行政架构，以提高公共就业服务的效率。例如，德国PES实施了基于目标管理的绩效管理制度[4]．公共职业介绍所的地方分支机构在分配资源方面具有更大的灵活性，但也要对其政策的成败负责。目标是通过业绩指标(即失业人员就业的比例)确定和监测的，根据实现这些目标的程度向管理人员支付额外工资。在这种情况下，准市场的比较优势可能不像PES的传统官僚结构下那么强。

关于外包的随机对照试验

从理论上讲，私人机构提供的配售服务可能比私人机构提供的服务更有效或更低成本。因此，相对的利益必须进行实证调查，以确定就业安置私有化的现实后果。将个体分配到公共或私人服务的随机对照试验避免了两组中任何未观察到的异质性问题。然而，到目前为止，这种试验的数量少得惊人［5］其中大多数都是针对特定的工人群体。在下面描述的实验中，公共提供者不被允许拒绝分配给他们的失业人员，因此不可能发生择优选择。

2007年在法国进行了规模最大的研究，约有44000名参与者[6]．求职者被分配到提供密集求职帮助的私人或公共项目，或接受PES标准服务的对照组。在两个强化治疗组中，依从率(被分配到特定治疗并实际上利用了该治疗的患者的比例)约为50%。结果表明，密集的求职援助对就业的退出率有积极的影响，并且公共项目的效果明显高于私人项目。此外，一个基本的成本效益分析强烈支持密集的公共项目。

最近的一些实地研究分析了外包对难以安置的失业者的劳动力市场前景的影响。2009年至2010年，德国两家劳动力市场机构进行了一项随机现场实验，将难以安置的失业人员分配到密集的内部就业服务机构或外包就业服务机构[4]．私人提供的服务的合规性约为80%，其他为100%。在分配后的18个月期间内，与外包的密集服务相比，分配到密集的公共就业服务使失业的累计天数减少了一至两个月。然而，三分之二的影响可以归因于劳动力的撤出。一种解释是，内部(即PES)团队在鼓励个人取消失业登记方面更成功。从财政的角度来看，公共服务的提供表现略好。

另有两项研究涉及瑞典有特殊劳动力市场障碍的失业者。首先分析了2007-2008年期间三个区域劳动力市场中难以安置的失业群体的外包影响;更具体地说，重点是25岁以下失业人员、移民和残疾人[7]．合规率低于30%。总体而言，该研究没有发现参加私人和公共就业服务对就业概率的任何影响，同样适用于残疾人亚群体。然而，确实有证据表明，短期内对移民有积极影响，对参加私营服务的年轻失业人员有负面影响。没有提供成本效益分析。瑞典的第二项研究调查了在2008-2009年期间，由公共或私人提供者进行的职业康复对因病长期失业的个人的劳动力市场前景的影响[8]．合规率在80%左右。就业率和平均康复费用没有差别。

丹麦的研究［5］分析了在两个大都市地区为拥有大学学位、失业不到三个月的高学历求职者外包就业服务的影响。私营提供者提供更密集、更面向就业的服务，这些服务在失业期间较早提供。但是，公共和私营服务的效力在随后的结果方面没有差别，例如在正常就业和补贴就业中所占的份额，在领取非福利和失业中所占的份额。此外，从公共开支的角度来看，这两种服务提供模式的成本相当。请注意，本研究还提供了其他可用实验研究的特征的系统概述。

最后，密歇根州的一项早期研究分析了一项实验，在该实验中，援助有受抚养子女的家庭项目中难以分配的参与者被随机分配到私人提供者，在那里他们得到了更密集的服务。报告称，这对就业率没有实质性影响;被分配人员的合规率低于50%。

总而言之，上述引用的实验研究中没有一个表明外包必然更有效或更有效率——结果不是无关紧要，就是有利于公共服务。然而，实验的设计通常不允许解开可能对项目有效性产生影响的潜在通道。例如，服务内容、不同的个案量(每个个案工作者的失业人数)，以及在私人和公共环境中的表现标准，都是这些渠道的候选[4]．

关于外包的非实验性影响研究

一些非实验性影响研究利用回归模型或统计匹配技术，将分配到私募服务的个人与接受PES内部服务的类似“统计双胞胎”进行比较。这些研究的缺点是，它们只能控制观察到的异质性，而组间重要的未观察到的差异可能仍然存在。

就德国而言，关于外包早期的研究结果表明，私人机构提供的就业服务至多可能与内部机构提供的就业服务一样有效。一项这样的研究发现，在2004年，被分配到私人配售机构的个人的就业前景受到了显著的小而负面的短期影响。另一项针对2005年期间被分配给私人提供者的经济状况调查表明，分配通常是无效的，甚至在一些子群体中产生了反效果[9]．只有对选定的一些很难定位的求职者来说，这项任务才被发现是有效的。然而，相当令人沮丧的结果可能是由于在调查期间合同管理方面存在缺陷。

比利时的一项研究评估了由营利性和非营利性公司为长期失业者提供的外包服务的有效性[10]．干预减少了失业持续时间，但也增加了就业的不稳定性和劳动力市场的退出。总体而言，盈利性公司表现最好。瑞典的另一项研究比较了与私人承包商合作的地区和没有合作的地区的失业持续时间。合作地区的就业转换率较低，作者将其归因于糟糕的契约设计。

设计外判计划及公共表现标准

一项实证研究使用了2009年和2010年德国私营就业服务提供商合同设计和支付的详细信息;它提供了符合预期的估计结果[11]．它表明，平均而言，高绩效薪酬在短期和长期对私营提供者的绩效有积极影响。相比之下，高额的预付费用降低了客户和私营提供者某些子群体再就业的可能性。

一些研究针对荷兰的设计问题进行了调查。一项研究比较了“无治疗，薪酬较低”和“无治疗，无薪酬”合同(即主要或仅奖励成功就业安置机构的支付方式)的影响，发现后者与一些择优选择有关。然而，报告还发现，为就业前景良好的员工提供短期工作的比例有所增加[12]．这些影响在难以安置的失业者身上没有发现。另一项研究调查了外判服务标书评分权重变化的影响(即不同标准在选择标书过程中有多重要)。增加质量成分会导致更高的出价，而增加声誉和预期整合计划指标的权重则会提高安置率[13]．