养老金，非正式，以及新兴的中产阶级

新兴中产阶级的不稳定地位

拉丁美洲约29%的人口每天生活费不足4美元(按购买力平价计算，根据生活成本进行了调整)，这一水平被认为是中度贫困，另有68%的人口每天生活费在4美元至50美元之间［5］．第二种群体中的许多人是新兴的
中产阶级在许多情况下，美国的处境仍然非常脆弱。中产阶级包括弱势工人，他们占人口的39%，每天生活费在4美元到10美元之间，以及稍微安全一些的工人，他们占人口的30%，每天生活费在10美元到50美元之间。占人口30%的新兴中产阶级，虽然并不贫穷，却面临着失业、健康问题、退休后收入大幅下降的风险，从而陷入贫困。

这一新兴中产阶级的最大弱点之一来自于广泛的不拘礼节在劳动力市场。非正式性通常被认为只是低收入工人的问题，但它也是新兴中产阶级的问题，其成员经常在非正规部门工作中转来转去。这种工作的不安全感使他们与其他经济地位更稳定的中产阶级成员区别开来[6]．

加强新兴中产阶级的劳动地位和储蓄是一个关键的社会挑战。在拉丁美洲，巴西、哥伦比亚、智利、秘鲁和墨西哥等国最近制定了政策，通过增加手续和鼓励储蓄来扩大社会保障项目的覆盖范围。然而，这些计划的目标往往很狭隘，将新兴的中产阶级排除在外，或者没有纳入一般的社会保障体系。相比之下，在最近放宽最低养老金资格条件或实施社会养老金的十多个国家，人们观察到一种引人注目的积极行动[7]．

如果保持不变，低养老金覆盖率将在未来几十年产生社会、经济和政治成本

新兴市场经济体养老金覆盖范围的不足令人震惊。在拉丁美洲，65岁及以上的3800万工人中，只有不到一半的人在领取基于其工作期间缴费的养老金(缴费型养老金)。最近，一些国家通过不以工人缴费为基础的社会支付(非缴费型养老金)扩大了养老金覆盖范围。但是，大多数供款和非供款养恤金每天支付不到10美元。因此，大多数养老金制度并没有实现消除老年贫困和在工人停止工作后维持适当生活水平的目标。

如果不进一步改革，这种低覆盖率将带来巨大的社会、经济、政治和财政成本。由于人口的快速老龄化和普遍的非正式性，这种情况预计会恶化。一些预测显示，到2050年，该地区1.4亿老年人中有多达一半将没有资格领取足够的养老金[1]．65岁及以上的人将占该地区选民的20% - 30%，这为潜在的政治动荡埋下了隐患。从财政角度来看，缺乏保险是一种潜在的、不断增加的、无法解释的债务，该地区的政府最终将不得不承担。

新兴的中产阶级显示出储蓄能力，但在很大程度上仍是非正式的

拉丁美洲养老金覆盖范围的差距反映了一种低水平和非正规工人缴费的模式。2010年，只有不到一半的人参与了养老金计划[1]．在整个拉美地区，员工的非正式性平均为55%，从智利、哥斯达黎加和乌拉圭的30%左右，到玻利维亚、秘鲁和中美洲的80%以上(图1)．

不拘礼节在中等收入工人中很普遍，这里的定义是收入分配的中间6个十分之一(中间60%)的工人。在该地区，这个新兴的中等收入工人阶级中，平均有49%的工人没有正规部门的工作:哥伦比亚、厄瓜多尔、萨尔瓦多和墨西哥为60% - 70%，玻利维亚、巴拉圭、秘鲁和中美洲大多数国家接近或超过80%。

新兴的中等收入工人阶级的这种高度非正式反映了他们的职业。例如，在智利、哥伦比亚、墨西哥和秘鲁，有2100万中产阶级城市工人(收入为中位数的50-150%)是个体经营者或没有书面合同，几乎是有书面合同的人数的两倍。图2)．只有在智利，有正式领薪工作的工人构成了最大的群体，即使在那里，大约三分之一的中等收入工人没有签订合同。在哥伦比亚、墨西哥和秘鲁，这一比例上升到三分之二。因此，秘鲁、墨西哥和哥伦比亚的中产阶级工人中，只有不到10%、28%和39%缴纳了养老金计划[3]，[4]．

这些非正规部门的中产阶级工人的收入远远高于国家贫困线(秘鲁高出两倍，哥伦比亚和墨西哥高出三倍，智利高出五倍)，这表明他们有一定的储蓄能力。然而，他们的收入接近哥伦比亚和秘鲁的法定最低工资，这表明这种劳动制度可能会造成额外的障碍。

扩大缴款式养老金的覆盖范围是一项正在进行的工作

拉丁美洲国家采取了不同的方式来扩大为养老金体系缴费的工人数量。巴西、智利和哥斯达黎加的选择性实施表明，减少对社会养老金制度的要求似乎可以有效地创造正式就业，特别是对年轻人、非工薪阶层和小企业工人而言。哥伦比亚和秘鲁正在采取类似的措施匹配贡献计划这提高了工人的储蓄回报或补贴缴款。这些项目还太新，无法进行严格的评估，但初步证据是积极的。一个担忧是，针对个体经营者或小型企业员工可能会阻碍企业发展，或鼓励低质量工作的自我雇佣。在这方面，哥伦比亚最近的税收改革大大降低了劳动密集型部门的雇佣成本，似乎是养老金制度扩张的一个有希望的补充。

许多国家一直在试验不缴费的养老金制度[7]．如玻利维亚和智利的经验所示，不缴费养恤金有效地增加了在老年时获得收入的人数，这两个国家的收入水平和分配情况以及非正规程度不同。然而，这种不供款的养恤金可能阻碍人们进入正式劳动力市场，并对财政的可持续性产生不利影响[２]．因此，需要仔细设计各种工具，并应将其视为对更普遍的养恤金改革的补充。

推进更广泛的改革:从基本面入手

迄今为止的分析表明，政府、工人和公司的决定造成了养老金制度缴款和资格的不平衡，其中只有一小部分中等收入工人定期向养老金制度缴款，尽管他们有储蓄能力这样做。最近的改革措施只是部分解决了这个问题。虽然没有一项养老金制度改革适用于所有国家，但有一组关键原则是适用的:普遍性(了解养老金制度与劳动力市场、税收制度的相互作用);完整性(将社会保护制度的所有缴费和非缴费规定联系起来，包括退休、残疾、遗属养恤金以及医疗和失业保险);效率(为养老金储蓄和正式就业创造良好的激励机制);透明度(简化规则，让工人和公司更容易理解);而且创新(尝试养老金缴款补贴机制和储蓄渠道)。

在正规经济中获得正确的货币激励

在许多新兴经济体中，正式和非正式之间的成本和收益的平衡似乎更有利于非正式。为了实现养老金的全民覆盖，提高工人和雇主的福利或降低遵守手续的成本至关重要。对于政策制定者来说，这种再平衡不仅需要评估对养老金体系的贡献，还需要评估与劳动立法相关的成本和程序(健康保险、终止成本、最低工资和注册成本)。

货币补贴是最受欢迎的选择之一。通过降低工薪阶层和非工薪阶层的缴费要求，补贴可以推动中低收入阶层的劳动者走上正规。这种财政激励措施可由不缴费的养恤金加以补充，以减少老年贫困。非缴费型养老金需要坚实的资金来源和与年龄(根据预期寿命调整)和居住地相关的严格资格标准。为了不妨碍正式，应向符合标准的每个人提供不缴费的养恤金，无论是正式部门的工人还是非正式部门的工人，并应将其设定在足以减少老年贫困的水平[8]．

金钱之外:设计、执行和创新

除了货币激励之外，还应努力改进养老金政策的设计和实施，特别是逐步将非工薪阶层纳入社会保障体系。有希望的一种方法是，确立为所有劳动者(无论是正式的还是非正式的)缴费的义务，提供灵活的储蓄渠道和实现目标的手段。

经验文献还表明，从非正式到正式(尤其是对小公司而言)不仅需要更大的监督，还需要增加正式对公司和员工的感知利益，包括短期利益(如职业保险费用补贴)。更严格的监管将增加正式工作岗位的数量，但也可能摧毁那些无法在正规化中存活下来的工作岗位，无论是因为生产率低，还是因为企业和工人不重视养老金计划。政府可以通过寻找廉价、创新的方式来扩大养老金覆盖范围，从而提高获得积极结果的机会。更多地依赖现代信息技术可以改善监管、信息和金融教育，同时还可以在工人和企业如何为养老金计划贡献资金方面提供更大的灵活性。

拉丁美洲的形式改革:收益和成本

对养老金缴款实行累进补贴的一个简单方法是，向所有缴纳养老金的工人发放固定补贴。由于收入低于最低工资的人都负担不起养老金计划，因此没有资格获得补贴，这种激励措施将主要惠及中产阶级。在拉丁美洲，对这种改革的影响进行了程式化模拟，假设最低工资等于收入分配中第二个十分位数的人的收入，结果发现补贴相当于第二个十分位数的工人收入的50%，而对于最富有的十分位数的工人来说，补贴下降到不到10%[1]．

在不进行改革的情况下，假定当人均GDP翻一番时，所有缴纳养老金的人在劳动人口中所占的比例将增长10个百分点。在改革情景中，由于引入了50%的补贴，低收入工人的这一比例上升到40个百分点，这与实证文献一致[9]．根据模拟结果，到2050年，这些货币激励措施将使正式手续率提高约10个百分点，主要集中在中低收入者(图3)．

至少在短期内，为养老金改革提供资金每年将花费GDP的0.5-1%，养老金制度的预算拨款将大幅增加，这将使改革成为一项相当大的技术和政治挑战。为了增加成功的机会，应努力避免给正规部门增加额外的负担。在一些新兴市场经济体，如哥伦比亚、墨西哥和秘鲁，尽管正规企业和工人的非工资成本很高，但税收却很低。政治挑战加剧了资金挑战。根据2010年拉丁美洲民意调查项目，养老金并不是拉丁美洲人最关心的20个问题之一。然而，受访者表达了一些与养老金改革内在相关的愿望，例如降低贫困和失业率。

为养老金补贴提供资金，并通过直接现金转移支付补偿最贫困地区工人的一种方法包括改革消费税，取消大量的税收减免[10]．另一种融资选择是来自大宗商品的税收和非税收入(如石油和金属的特许权使用费)，这可能会减少扭曲，增加代际公平。

劳动力市场是解决方案的核心:累进的动态观点

大多数非正规部门的工人有时会在正规部门工作，但通常只是暂时的。这意味着正规部门和非正规部门不是分割的，而是界限有漏洞，工人，包括穷人和中产阶级，都在来回流动。如果养老金补贴(和其他政策)提高了工人成为并保持正式的比率，相对而言，资源的分配将越来越累进——也就是说，给每个人同样数量的补贴，通过按比例提高低收入工人的收入，而不是高收入者的收入，从而减少不平等。更进一步，向领取最低工资的工人提供更多补贴，并提高高收入者的所得税，将进一步减少不平等。