电梯游说
减少青年失业和创造更多更好的青年就业机会是全世界面临的主要政策挑战。在这种情况下，针对弱势青年的积极劳动力市场计划可能是一种有效的工具，但在经济合作与发展组织(OECD)国家，结果往往令人失望。成功的青少年干预计划的关键是全面性，包括多个目标组成部分，包括求职援助、咨询、培训和安置服务。然而，这样的项目可能是昂贵的，这强调了关注教育政策和教育系统早期干预的必要性。
重要发现
优点
失业青年是许多国家面临危险的人口。
在大多数经合组织国家，年轻人的平均失业率是整体失业率的两倍。
加强人力资本的劳动力市场计划，如培训计划，可以成为增加弱势青年就业机会的有效工具，特别是从长期来看。
综合劳动力市场计划结合了几个组成部分——求职协助、咨询、培训和安置服务——是有效的。
缺点
针对青年的培训和其他积极的劳动力市场项目往往无法在短期内有效地帮助他们就业。
限制性的劳动力市场制度，如就业保护立法和最低工资，阻碍了积极的劳动力市场计划的有效性。
有效的青年劳动力市场项目是昂贵的。
青年积极劳动力市场计划的低成功率突出了通过教育系统早期干预以改善学校到工作过渡的重要性。
作者的主要信息
失业青年是许多国家面临危险的人口。在大多数经合组织国家，平均青年失业率是整体失业率的两倍。这种差距可以归结为年轻人缺乏工作经验和较弱的求职技能，以及结构性问题，包括教育和培训不足以及劳动力市场的过度限制性监管。积极的劳动力市场计划可以有所帮助，如果它们是全面的——包括求职帮助、咨询、培训和安置服务——但它们是昂贵的。更重要的可能是及早采取教育系统干预措施，以改善从学校到工作的过渡。
动机
在许多国家，失业的年轻人(通常是15-24岁的年轻人)是面临风险的人群，需要政策制定者给予特别关注。这些庞大的失业青年群体的存在有几个原因。首先，在过去几十年里，几乎所有经合组织国家的平均青年失业率都是总体成人失业率的两倍左右。其次，青年失业表现出过度的周期性波动，在衰退期间，年轻人的失业概率超过成年工人[1]．第三，青年失业问题因“疤痕效应”而加剧:长期失业会以对收入、就业和其他劳动力市场结果产生长期负面影响的形式留下疤痕。这些疤痕效应对年轻员工的伤害格外严重，因为它们发生在生命周期的早期，而且它们的负面影响会随着时间的推移而增加[２]．
年轻人和成年人之间的失业差距部分可以用相对缺乏工作经验和较弱的求职技能来解释。然而，近几十年的研究表明，结构性问题也会影响年轻人在劳动力市场的表现。原则上，这类问题可以通过几种手段来解决。政策杠杆之一是教育政策，以提高年轻工人与雇主之间的技能匹配，并帮助年轻人更好地实现从学校到工作的过渡。最终，实现这些目标需要涵盖整个教育周期的政策，从幼儿干预开始，持续到整个义务教育阶段，并持续到职业教育和培训系统。第二个政策杠杆是消除青年就业障碍。由于对永久雇佣合同的过度严格监管(如就业保护立法、对临时合同的限制和最低工资规定)而导致的双层劳动力市场可能会对雇佣年轻工人产生不利影响，或导致短期入门级工作成为死胡同，而不是通往更稳定工作的垫脚石。
最后，帮助失业青年工人的另一个政策手段是青年培训和其他类型的积极劳动力市场计划，如工资补贴、公共就业和求职援助。实施这些政策是为了补救结构性和周期性失业，经合组织国家已经使用了几十年。本文总结了有关此类培训和其他针对经合组织国家青年的积极劳动力市场项目的有效性的知识。
正反两面的讨论
青年劳动力市场干预针对的是弱势青年。在经合组织国家，这些类别往往包括所有失业青年。通常情况下，这些失业的年轻人都在领取某种福利。
更普遍地，低技能青年和辍学者也被认为是弱势群体。积极的劳动力市场计划可能针对不活跃的青年群体，即那些没有就业、没有接受教育或培训的人。这个群体中的大多数年轻人来自低收入家庭。他们有困难的社会背景和有限的教育选择。最后，失业的大学毕业生也是劳动力市场干预的目标群体[3]．
活跃的劳动力市场计划通常分为四类[4]培训计划、私营部门就业激励计划、公共就业和求职援助。以下部分定义了这四种类型的积极劳动力市场计划，并提出了一个基本框架，解释这些计划是如何工作的。图1总结了这个框架的主要特性。后面的部分将讨论这些青年就业计划有效性的证据。
积极劳动力市场政策的基本框架
培训项目
培训计划——经典的积极劳动力市场政策——是全球实施最频繁的劳动力市场计划［5］．培训计划包括所有旨在增加人力资本的计划。提高人力资本和减少技能不匹配的目标是通过一系列培训组成部分实现的:课堂职业和技术培训、工作实践(在职培训)、基本技能培训(数学、语言)、生活技能培训(社会情感、非认知技能)和就业。
因为培训项目增加了人力资本，长期效果是积极的，而且可能相当可观。但由于培训需要时间，由于锁定效应(在培训期间，参加培训的人的求职率低于未参加培训的人)，短期内对参与者就业概率的负面影响是可以预期的。培训计划的替代效应(补贴培训可能对其他劳动力市场参与者或结果产生不利影响的程度)是另一个可能的负面结果。然而，由于几个原因，这些数字可能很小。参加培训的人即使在没有项目的情况下也可能被雇佣。而那些通过补贴培训项目雇佣实习生的公司，相对于那些不雇佣这种补贴工人的公司，也提高了自己的市场地位。当然，如果培训传授过时或无用的技能，效果将是负面的。政府资助培训项目的费用是中等到高的(见图1）.
私营机构奖励计划
一些劳动力市场干预创造了旨在改变雇主或工人行为的激励措施。这些计划中最常见的是工资补贴。自主创业援助是另一种形式的私营部门补贴就业计划。创业的失业人员可以获得补助金或贷款，有时还可以获得一段固定时间的咨询支持。这些项目的主要目的是改善工作匹配过程，增加劳动力需求。此外，通过工作实践积累的人力资本有限，以及在参与者习惯于或重新习惯于一份工作的过程中产生的文化效应。
这些计划只会在短期内产生积极影响，除非补贴工作改变了人们对工作的偏好或未来的就业能力(“工作阶梯效应”)。对这些项目来说，流离失所影响的风险特别高。此外，政府成本通常很高。
公共部门直接就业计划
一些积极的劳动力市场计划侧重于公共工程或其他生产公共产品或服务的活动。这些措施通常针对处境最不利的人群，目的是使他们继续留在劳动力市场，避免在失业期间人力资本的损失。在某种程度上，这些项目也可能增加劳动力需求。此外，它们还可以作为一个安全网(最后的方案)。政府成本通常很高。
直接就业计划只会对就业产生短期影响，除非该工作导致偏好或未来就业能力的改变。还有很高的置换效应风险。最后，这些工作往往是人为创造的，没有融入劳动力市场。
求职援助
一些劳动力市场项目旨在提高求职技能，提高求职过程的效率和最终的工作匹配。典型的组成部分包括求职培训、咨询、监督和对不符合求职要求的处罚。
除非参与者找到的工作改变了他们的偏好或未来的就业能力，否则求职援助只会产生短期效果。存在一些取代效应的风险，尤其是在低需求市场。不过，这些项目的政府成本通常很低。
积极劳动力市场计划有效性的证据
经合组织国家积极的劳动力市场项目的证据表明，青年是一个特别难以有效帮助的群体[4]，［5］．相对于成人劳动力市场计划，青年计划明显不太可能产生积极影响。事实上，在一项元分析中，只有20%的青年项目发现了积极的影响［5］．这一持久的发现与其他地区的证据明显不同，最突出的是拉丁美洲和加勒比地区，那里的青年项目通常比经合组织国家更成功。
经合组织国家青年项目表现不佳的原因只能是推测。这些国家的正规教育体系很发达。(长期)失业的年轻人由低学历和低技能的人组成，其中许多人没有中学学位就辍学了。在劳动力中，平均而言，相当熟练，有很大一部分工人拥有大学学位，因此，积极的劳动力市场计划所针对的年轻人是一个非常不利的群体，可能因此难以得到帮助。在不同地区，发达国家的教育水平与失业概率之间存在最强的线性负相关关系。
成功项目的例子
为数不多的行之有效的青年项目在设计上是全面的，有多个组成部分，在实施上是密集的。经合组织国家成功青年项目的两个最重要的例子是美国的就业团[6]以及英国的年轻人新政[7]，[8]．虽然这两个项目在很多细节上有所不同，但它们的核心特点都是全面性和高强度。该计划的组成部分包括求职协助、咨询、培训和安置服务。经合组织以外的综合劳动力市场计划也取得了类似的积极成果，特别是几个拉丁美洲国家的Jóvenes计划。这些项目采用多种方法，将课堂培训、工作经验、生活技能、求职帮助、咨询和信息结合起来，通常还包括对雇主和参与者的经济奖励。
因为“就业团”和“年轻人新政”是针对年轻人的成功的积极劳动力市场政策的罕见例子，所以有必要在这里详细研究一下。队工作它是美国针对弱势青年的最大、最全面的教育和培训项目，每年为6万多名新参与者提供服务，耗资约15亿美元。这是一项由美国劳工部管理的国家计划，始于1964年，目的是向符合条件的年轻人传授必要的技能，以提高他们的就业能力和独立性，并让他们找到有意义的工作或继续接受教育。申请人必须是16- 24岁的美国合法居民，经济上处于不利地位，并且必须需要额外的教育、培训或工作技能。该项目致力于提供一个安全、无毒品的教育环境。参加者报名参加为期30周的课程，学习一门贸易，获得高中文凭或普通教育发展(GED)证书，并获得就业援助。该项目有四个阶段:外联和招生、职业准备、职业发展和职业过渡。职业准备是剖析阶段，职业发展是核心培训阶段，职业过渡是安置阶段。学员在培训期间每月都能获得津贴，此外还有毕业后长达12个月的职业咨询和过渡性支持。
美国劳工部在1993年至2004年期间发起了“全国就业团队研究”(National Job Corps study)，以检验该计划的有效性。研究结果已发表在一系列报告中，并在一篇文章中进行了总结[6]．影响评估是基于一项大规模随机对照试验，项目组约有9400名参与者，对照组约有6000名年轻人。评估得出的结论是，该项目使学员接受的教育和培训服务增加了约1,000个小时，相当于一个正常的10个月学年。与此同时，“就业团”大大提高了读写能力。在项目结束后的头两年里，与对照组的年轻人相比，参与者的收入有了统计上的显著增长。然而，除了20- 24岁年龄组的参与者之外，程序组和对照组之间的收入差异在随后的几年里不会持续存在。这个群体的年轻人约占就业团参与者的四分之一，他们参加就业计划的时间通常比参加其他项目的时间长，而且更有动力，更自律。Job Corps还大大减少了所有子群体的犯罪参与。
然而，虽然从个人参与者的角度来看，收益超过了成本，但就业兵团对社会的收益小于项目的实质性成本，因为整体的收入增长不会持续下去[6]．对社会的好处包括增加终身收入(每人1119美元)，减少使用其他项目和服务(2186美元)，以及减少犯罪(1240美元)。但每位参与者的成本超过收益约1.03万美元。然而，该项目对于20岁至24岁的年轻人群体来说似乎是划算的，他们的收入在退出该项目后甚至还能持续3到8年。
年轻人的新政是最近的一个劳动力市场项目。它于1998年由英国政府发起，目标人群是25岁以下的年轻人。该项目是政府从福利到工作战略的一个关键要素。目标是帮助失业青年提高就业能力，并向工作过渡。所有18- 24岁领取失业救济金(求职者津贴)6个月或以上的人都必须参加。
该项目的参与者首先要经历一段时间的求职帮助，然后才会接受培训或其他替代项目。在最初的“入门”阶段，每个人都会被指派一名私人顾问，为他们找工作提供广泛的帮助。如参加者在过渡期(最多四个月)结束时仍处于失业状态，并领取求职者津贴，则可从以下四种新政方案中选择一种:全日制教育及培训、就业津贴(雇主选择)、公共就业(环保专责小组)或志愿工作。除了全日制教育和培训选项，所有选项的期限最长为6个月。全日制教育和培训选项最长为12个月。在其他三种选择中，雇主有义务每周至少提供一天的教育和培训，目的是帮助员工获得正式资格证书。第三阶段也是最后一个阶段是后续阶段，在完成其选择后继续向那些继续接受援助的人提供咨询和援助。
评价结果表明，新政导致了从福利向就业的流出显著增加，社会效益超过了成本。由于该计划，失业的年轻男性找到工作的可能性增加了约20%。这种影响很大程度上可能是由于雇主工资补贴的增加，但至少有五分之一的影响是由于就业机会的增加。由于新政计划中的求职援助部分比其他积极的劳动力市场计划方案更具成本效益，因此新政是经合组织国家中对年轻人最便宜的综合干预措施。
影响成败的因素
对于大多数活跃的青年劳动力市场项目来说，没有显示出积极的效果，其他因素可能发挥了作用。其中一个因素是双层劳动力市场，内部人士受到很好的保护，外部人士，尤其是年轻人和低技能的人，很难进入。法国和西班牙是典型的例子。例如，有证据表明，在就业保护立法更严格的劳动力市场，积极的劳动力市场计划往往效果较差:限制性的劳动力市场机构设置了进入壁垒，即使有政府计划的帮助，年轻人也无法克服。这种结构性障碍也可能在经济危机后的复苏过程中发挥作用。在许多国家，需要帮助的大量失业青年不仅包括低技能青年和未就业、未接受教育或培训的青年，还包括许多高技能和更积极的个人。
在不同类型的积极劳动力市场计划中，公共就业项目似乎不仅无效，而且经常导致负面的治疗效果。负面影响的产生大概是因为对参与者的污名化，也因为公共工程项目的常见特征甚至无法维持参与者在项目前已经不足的人力资本。
求职协助计划通常是有效的。由于这些通常是相当低成本的干预措施，它们也更有可能具有成本效益。有证据表明，短期内会产生显著的积极影响，但这种影响并不总是能像理论预测的那样长期持续下去。此外，可能会发生驱替效应，降低总体收益[3]．
工资补贴计划这似乎也非常有效，尽管人们再次质疑，从长期来看，是否有任何积极的就业影响，以及是否可以排除扭曲的位移效应。到目前为止，这些问题还没有在项目评估研究中得到令人信服的解决。工资补贴的另一个问题是，干预规模越大，劳动力市场扭曲的可能性就越大。也就是说，工资补贴可能适用于界定明确的背景下(部门、地区)的特定目标群体，但可能不适用于大规模公共政策。
劳动力市场培训项目根据迄今为止所有项目的平均评估结果，效果一般。由于技能培训是最受欢迎的项目，理论上也是最有前途的项目——由于其人力资本形成的组成部分——在培训项目的研究中发现的两个进一步的模式(包括年轻人和成年人)值得一看。
首先，培训的影响可能是长期的，有时是非常长期的[9]．从长远来看，项目评估显示，短期内的负面影响或零影响往往会在中期和长期内变为正面影响，但短期内的正面影响绝不会在长期内变为负面影响［5］．此外，越来越多的证据表明，对经合组织国家的失业者来说，最有效的计划顺序是从密集的求职援助开始，辅以咨询和监督，以取得积极的短期效果，然后转向培训，由于人力资本的积累，这将在中长期产生积极的效果[10]．
其次，有研究表明，不导致职业学位的培训项目似乎在大约5到6个月的时间内达到最大效果，更长的培训并不能显著改善参与者治疗后的就业表现[11]．获得职业学位的培训项目通常要长得多(长达两年的培训)，而且也显示出积极的治疗效果[9]．
许多经合组织国家试图以某种方式让私营部门参与劳动力市场计划的提供，例如就业安置服务，但这是否能提高绩效的证据尚无定论。然而，一般情况下可以设计需求驱动的多成分(培训)计划，通过工作实践和在职培训将私营企业纳入其中。来自拉丁美洲和其他地方的证据表明，如果通过公开招标程序选择提供者，并要求其在提供服务时与公司合作，培训就可以有效。此外，对土耳其活跃的劳动力市场项目的评估表明，将培训外包给私人供应商可以大大改善结果[12]．
积极劳动力市场计划研究的另一个有价值的结论是，早期干预比后期干预更好。原因之一是，早期技能的形成会带来更长的回报期。另一项发现与能力建设的重要性有关，包括成年前的社交技能[13]．
综合劳动力市场计划(如就业团、年轻人新政和Jóvenes计划)的有效性也表明，需要建立综合的技能形成结构。在这方面，重要的是职业培训计划和正规教育系统之间的制度关系——职业培训是否被纳入教育渠道(如德国的双元制)，这将带来更大的成功，还是以一种基本上不相关的方式提供，后者则不然。
局限性和差距
正如上文所讨论的，虽然研究已经确定了活跃劳动力市场计划中的几种系统模式，但有关青年活跃劳动力市场计划的文献表明，有必要进行进一步的评估。迄今为止的证据极大地有助于理解哪种类型的青年积极劳动力市场计划似乎有效。与此同时，许多问题仍未得到解答。例如，大多数评估都估计了短期和中期的影响，但很少有评估评估了积极的劳动力市场计划的长期影响。此外，进一步调查多成分方案的确切组成以及更多关于治疗长度和方案有效性之间相互作用的证据将是有用的。很少进行成本效益和成本效益分析，留下了巨大的知识鸿沟。
目前正在收集有关积极劳动力市场计划的替代效应的新证据[3]但这样的研究需要精心的研究设计，需要做更多的工作。
这些开放性问题的例子表明了继续进行影响评估研究的重要性，以更多地了解积极的青年劳动力市场计划。计划评估对于决策者和那些负责实施积极劳动力市场计划的人来说非常重要。
摘要和政策建议
经合组织国家的青年劳动力市场项目明显不如成人项目有效。主要原因似乎是，目标群体主要由非常低技能和处境不利的年轻人组成，而且许多国家有双层劳动力市场，进入壁垒(就业保护立法、定期合同、最低工资)，阻碍了更有效地运行积极的青年劳动力市场项目。
与此同时，经验证据显示，职业培训项目在人力资本形成方面具有很强的系统性模式。这表明，在青年活跃劳动力市场计划中，培训计划应得到政策制定者的特别关注。更重要的是，成功的青年项目需要是全面的，结合多种治疗组成部分，正如英国青年新政项目和美国就业团项目的经验所表明的那样。这种多成分的程序很昂贵，但它们可能很有效。
最后，帮助长期失业青年进入劳动力市场的困难表明了教育政策的重要性——早期干预可以帮助引导年轻人获得更好的教育机会，从而顺利完成从学校到工作的过渡，并导致更成功的劳动力市场结果。
致谢
作者感谢一位匿名的推荐人和IZA劳动世界的编辑们为早期的草稿提供了许多有用的建议。
相互竞争的利益
IZA劳动世界项目致力于IZA研究诚信指导原则．作者声明他遵守了这些原则。
©Jochen Kluve