定义非正式与减轻其负面影响

不拘礼节是一种全球现象

在世界范围内，非正规就业占总就业的比例各不相同，从美国和西欧大部分国家等富裕国家的极低比例，到马其顿、塞尔维亚和蒙古等转型经济体的20%左右的中等比例，到拉丁美洲许多国家的70-80%，在印度和马达加斯加等国家超过90%。

在大多数发展中国家，非正规就业是主要的工作状况，部分原因是很大一部分经济活动集中在使用传统或低技术方法的初级生产(例如农业)，并由个体经营的农民在小块土地上进行。图1在撒哈拉以南非洲，特别是在较贫穷的国家，个体经营的比例非常高。

即使是正在从传统农业向现代制造业生产和多样化服务部门过渡的发展中经济体，非正规就业的比例也很高，这正是因为许多服务价值低，往往由生产率低的微型企业或个体经营者提供。如果将农业部门排除在就业措施之外，世界上所有发展中经济体的非正规率仍然很高，特别是在低收入和中低收入国家(图2)。此外，大多数国家都有很大程度的逃避，这反映在非正规就业的很大一部分上外非正规部门，例如，包括注册公司中未申报的工人。

世界上最发达经济体内部的结构转变最初的特点是从初级部门转向中型和大型公司以城市为基础的资本密集型制造业活动，随后转向服务业的多样化。伴随经济发展而来的是与形式相关的制度的出现，比如现代税收制度、商业和消费者安全法规、工人保护和社会保险等等。尽管有这样的历史背景，但非正式合同和非正式活动在发达经济体再次变得越来越普遍，临时合同、缺乏工人保护的分包关系以及监管相对不足的互联网经济的兴起就证明了这一点［３］．

相互矛盾的定义混淆了真正重要的副作用

“非正式”一词指的是各种类型的工作，其特点包括在家工作、工作条件差、缺乏福利和公司规模小——所有这些因素都意味着一定程度的脆弱性。非正式也可以指未登记或少报的经济活动。由于使用的定义范围很广，对非正式率的跨国比较很难准确。在文献中，非正式性已经被广泛地讨论、定义和衡量(有关最近的一些例子，请参阅[4]，[5])。这个词太熟悉了，以至于它的意思常常被认为是理所当然的。

实际上，非正式是根据一系列不同的标准来定义的(图3)。如果工人未注册或在未注册的公司工作，则可将其归类为非正式工人。这一定义所依据的监管要求是，雇主向税务机关登记，并符合向雇员提供社会保险(例如失业和健康保险以及养老保险)的规则，并遵守工人安全保护和工人权利(例如最低工资和解雇限制)。非正规工人无法获得这些工作场所保护或社会保险。这一定义与劳动力和家庭调查中常用的工作状态类别密切一致:未登记的自营或自营工人、自给农民和无薪家庭工人是非正式的;公共部门的工资雇员是正式的;私营部门的工资可以是正式的，也可以是非正式的。

非正式的另一种定义只考虑工人在获得社会保险和其他劳动保护方面的福利［6］．在这种情况下，即使雇主或高收入个体经营者的公司注册但不代表自己缴纳社会保障费用，也会受到收入冲击;但这部分工人不需要政府资助的社会保险，因为他们有办法为自己私人投保。以社会保险为基础的非正式性定义还可以包括临时、非全日制、随叫随到或分包就业的受薪工人，或不符合最低工作时间、最低收入、工作期限或社会保障或其他福利或保护(如法定假日、病假、解雇限制)所涵盖的合同类型等资格标准的定期合同工人。这些类别的工人被国际劳工组织定义为“非标准就业”。［３］．在服务部门就业规定不那么严格的国家(例如，对工作时间、法定假日或病假的限制)，或由于资格门槛高而导致社会保险覆盖面存在重大差距的国家，从事非标准就业的工人可能进行了登记，并完全遵守了税收和监管要求，但仍然容易受到收入冲击或其他基于工作的风险的影响。

非正式性也可以根据公司规模来定义，因为在一些国家，小型公司不受上述许多规定的约束，往往生产率低、营业额低或利润率很小。例如，雇员少于5人的企业可能不受社会保障、解雇限制或工作场所安全规定等劳动法规的约束，或者可以免征利润税。这一定义的一个缺点是，它无法区分工作质量差异巨大的两个群体:(i)具有非常高技能和高收入的小生产者(例如自雇会计师)和(ii)低技术产品和服务的无技能、低收入生产者。切下来的大小也各不相同;在许多国家，如果工人在拥有5名或更少雇员的公司工作或为其雇主，即使工人已注册(与国际劳工组织的定义一致)，他们也被归类为非正式工人。

使用不同的定义比较非正式性比率会产生截然不同的结果。例如，在巴拉圭，2014年缺乏社会保障或受雇于未注册公司的工人比例为71%，但使用公司规模定义表明，只有58%的工人是非正式工人[2]．在拉丁美洲和加勒比国家的样本中重复这一比较工作，发现两种定义之间存在巨大差距，非正式性率平均相差20个百分点，洪都拉斯的差距高达52个百分点。

非正式性可以使用生产力阈值或基于产出水平来定义。许多低收入工人除了一项主要职业外还从事一项或多项工作。这些次要劳动活动可能涉及较少的工作时间，晚上或周末工作，并产生低于某一阈值的产出/收入。另一方面，即使是小公司也可以有高产出或生产率水平，例如大型正规公司或政府机构的进口供应商。高价值零售商品的进口商或高端服务提供商也可能出现这种情况。例如，在秘鲁，将通常的微型或小型企业(根据员工数量)划分为“中型”企业的标准是年销售额超过200万美元(2016年的门槛)。

契约类型也可以用来定义非正式性。缺乏正式的、书面的、因而可执行的合同的工人通常包括个体经营者或小农、自营工人和无薪家庭工人。他们还可能包括其他潜在的弱势工人，如临时工、家庭雇员、未注册公司的非正规工资工人或注册公司的未申报工资工人。另一方面，非正式的定义也包括高生产率和盈利公司的所有者，以及高技能的IT企业家或商业服务顾问，他们的高收入可能免税，这些都是工人的例子，他们不是特别脆弱，也不需要补贴社会保险或其他支持来提高生产率。

最后，非正式就业状况可以使用物理位置标准来定义。例如，在家庭以外没有固定工作场所的工人将被定义为非正式的。这将包括那些从事家庭蔬菜生产或随意出售的手工艺品的人，或那些从事“步行就业”的人，如流动街头摊贩，但不包括制造业的非合同工资雇员，以及在市场上有固定摊位的小农或贸易商。

在衡量或比较非正式性时，数据的可用性和覆盖范围是严重的问题

可用于确定正式状态和衡量经济中非正式程度的数据往往是不充分的，造成了严重的衡量挑战。从积极的方面来看，定义非正式性的选择范围很广，这提高了寻找衡量非正式性的必要数据的前景。通常可用的数据集包括工作年龄人口的家庭数据、行政数据和企业数据。家庭层面的数据往往通过定期住户普查或自愿住户调查、生活水平测量调查或劳动力调查来收集。每种调查类型都是基于调查表，这些调查表主要使用劳工组织对就业和失业的标准化定义，收集有关个人和家庭特征以及个人就业和收入的数据，并涵盖所有类型的工人(正式、非正式、登记、无薪和非法移民)。另一个数据源是政府行政记录。例如，税务记录可以提供有关公司收入和成本结构的信息，包括工资账单，而社会保障记录提供有关工人工资和工作地点的信息;但是，行政数据来源不包括未注册的工人、未注册的公司或未达到最低收入门槛的人。许多国家都有公司层面的数据，尽管频率较低。工具包括不定期的公司普查(通常只有正式公司)、年度行政数据，如正式公司的税务记录、可能包括也可能不包括小公司或农村公司的定期公司调查，以及包括微型企业和家庭生产的专门非正式部门调查。

在缺乏良好调查数据或数据集覆盖范围有限的国家(例如城市而非全国)，行政记录是次佳选择。由于排除或少报非正式活动，收集全面和有代表性的数据的固有困难影响到准确衡量全部就业活动和估计国内总产值。此外，低质量的国民核算数据反过来又限制了得出可靠的劳动生产率指标的能力，这些指标可以比较非正规和正规工人，或不同部门的工人及其对经济增长的相对贡献。

在缺乏数据的国家，非正式性可以使用更容易观察到的特征，如公司规模来定义，而在数据丰富的国家，可以获得关于税务登记和年销售额的信息。越来越标准化的家庭和劳动力调查工具允许进行细微的定义，例如结合公司注册和社会保险准入的监管定义。但即使是在数据丰富的国家，监管要求的差异以及因此形成的形式地位，再加上对逃避或少报的激励，意味着衡量并不完美。例如，当税收和社会保障义务与公司规模挂钩时，公司就有少报雇员人数或销售或利润水平的动机，或者一个雇主可能创建许多公司，每个公司都低于报告或征税的门槛。应用法律或公司规模的定义将这些公司视为非正式的，但实际上，它们在资源、投资决策和管理方面更像大公司［7］．

虽然使用最低公分母(如员工数量)来进行简单定义可能有用，以比较各国的非正式性率和特征，但即使是这种衡量标准也很难准确获得，特别是在税收制度薄弱、统计能力低下或治理挑战(如不信任国家)的国家。此外，薄弱制度的这些不同方面直接导致了非正式率的上升，造成了误判和逃避的恶性循环。因此，有补充的定义来捕捉非正式的不同方面是有用的。

衡量方面的挑战在最不发达国家可能非常严峻，但即使在过去十年统计能力显著提高的国家也会出现这种挑战。例如，在整个拉丁美洲和加勒比区域，定期进行住户调查，其中大多数具有全国代表性;另一方面，并非所有调查都收集有关公司注册状况的信息。因此，不可能对所有国家都使用非正式性的监管定义。非洲区域也出现了类似的问题，那里的数据往往收集得不频繁，调查质量和覆盖面不足，问卷缺乏一致性，所有这些都不利于国际比较，并可能部分解释了各区域非正规率的巨大差异[8]．

在使各种非正式定义与现有数据相协调方面还涉及其他挑战。例如，虽然家庭调查或劳动力调查可能征求关于家庭中所有生产活动的信息，但将这些各种活动汇总起来是复杂的。因此，研究人员可以通过只使用主要职业的数据来简化，从而放弃关于第二和第三生产活动(通常是非正式的)的信息。

定义非正式是一个有缺陷的过程，不应该是最终目标

上述定义的一个主要缺点是它们的二元性，意味着工人和企业要么是正式的，要么是非正式的。许多关于非正式性的早期文献都提出了二元模型，例如，现代资本主义生产与非资本主义生产，或者非正式的农村部门与正式的城市部门[9]，[10]．在现实中，一幅更为复杂的图景普遍存在。在从非正式状态向正式状态过渡的企业或工人可能沿着正式状态谱或“连续体”移动。[11]．工人可以表现出不同程度的正式性，这反映在他们的合同类型和福利，如社会保障范围，以及工人权利的执行，包括工作场所安全、工作时间、假期和病假规定等方面。此外，一个工人可以同时从事正式和非正式工作。在公司方面，公司可能是正式的，因为它们是注册的，并报告了纳税的商业活动，但可能会少报一些活动，因此为未申报的员工支付较少的税收和较低的社会保障缴款。有人提出了更细微的定义，利用公司规模、注册、税收状况、诚实会计、工作场所流动性和获得银行信贷等标准的组合来建立企业正式程度的等级[12]．用于得出非正式性不同定义的许多变量反映了被认为是非正式的工人和公司之间的高度异质性[13]．

没有一个简单的定义可以完全确定谁是非正式的。最好将重点从确定谁是不正式的转移到如何减轻不正式的成本上。上面讨论的定义没有捕捉到与生产力和效率差距或工作质量差距有关的非正式程度的细微差别。相反，把重点放在非正式性的相关因素上，即低生产率和收入、恶劣或不公平的工作条件以及获得社会保险的机会有限，会更有用。为此，必须查明使某些企业家或公司没有生产力的因素，或阻止它们扩大或提高产品质量和进入新市场的因素。就工人而言，重要的是要确定工人遭受工作质量差的维度。是否涉及危险或有害的工作环境?工作时间过长或不可预测?不稳定的收入吗?低工资? Exposure to income shocks? Addressing the binding constraints facing informal workers and informal firms can more directly improve productivity and welfare, regardless of formality status.