电梯游说
富裕国家的移民官员被要求成为海外发展官员，负责防止技术工人离开需要他们技能的贫穷国家。一些倡导者敦促对发展中国家的医生和工程师移民进行限制或征税。另一些人则敦促采取奖励措施，鼓励技术工人留下来或回国，或制定政策，便利他们与原籍国的互动。条例往往反映同情和政治情绪，但没有明确证据表明条例实现了预期的发展目标并避免了有害的副作用。
重要发现
优点
原籍国的留住和返回奖励措施已显示出增加发展中国家技术工人存量的希望。
为技术移民提供资金和培训的双边协议显示出一些潜力。
世界各地的侨民接触政策实验提供了各种经验可供借鉴。
注重公平分担技术移民培训成本的政策可以在保持工人流动性的同时解决财政问题。
缺点
限制高技能移民不能解决技能短缺的主要原因，也没有显示出减少原籍国的短缺。
移民限制极大地伤害了技术工人，阻碍了技能的获得，并限制了技术、贸易和投资的获得。
目前还很少有严谨的评估来确定移民参与政策对技术转让或投资的影响。
向发展中国家转移以补偿移民的培训费用面临着援助可替代性的问题，而且没有显示出能增加技能储备。
作者的主要信息
限制穷国技术工人移民的政策，如配额和招聘禁令，伤害了技术工人，并将发展中国家与全球网络隔离开来。通过国际税收来补偿这些国家的政策可能是低效和不公平的。相反，政府应该试点并严格评估已经显示出前景的政策实验。这些措施包括薪酬改革努力和原籍国的其他留住和返回激励措施，以及新的体制安排，如散居侨民网络和双边培训伙伴关系。
动机
拥有大学学位的工人越来越多地从穷国流向富国。这些工人所具备的技能在他们所离开的贫穷国家是稀缺的，那里的诊所往往人手不足，大学的讲堂人满为患。这些事实导致人们普遍认为，技术工人的移民是贫穷国家技术短缺的原因，是欠发达和贫困的主要原因。因此，移民官员面临着在海外发展方面承担新责任的压力。各国政府和倡导者提出了一系列政策，通过限制技术工人的移民或通过对移民征税来补偿国家，以避免这种损害。这些政策通常以效率、公平和道德为依据。
本文总结了目的国和原籍国关于技术移民的各种拟议法规的理论和证据。它没有讨论技术工人的移民总体上是好还是坏——这是一个根本不同的问题——同样的原因，例如，讨论法规对生育率的影响与讨论生育率本身的影响是不同的。
正反两面的讨论
从广义上讲，政策制定者有三种方法来确定技术工人移民对发展的影响。它们可以消除技术工人移民的选择，可以补偿移民带来的任何损害，或者可以为技术移民创造新的选择，增加福利，降低原籍国的成本。消除移民选择是技术移民配额和招聘禁令等政策的目标。补偿伤害是移民税等政策的目标。为技术移民创造新的选择是国际培训伙伴关系和海外移民参与等政策的目标。
打个比方或许可以阐明这三种政策方法的区别，以及在比较和评估这些方法时，举证责任应落在何处。假设通过研究得知，母亲在外工作的孩子更有可能表现出少年犯罪等行为问题。假设，政策可能寻求通过以下三种方式之一来减少这些问题。首先，政策可能会限制一些母亲的工作选择，比如禁止公司招聘女性，或者鼓励公司用男性填补空缺职位。(这是一个思想实验，绝不是推荐。)其次，政策可以对职业母亲的收入或雇佣她们的公司的利润征收一项特殊税，将收益转移给地方政府，用于资助减少儿童行为问题的项目。第三种选择是为职业母亲提供新的选择，使她们参与劳动力的决定的社会效益最大化，同时将成本降至最低，比如公司的产假要求和儿童保育补贴。
虽然所有这些关于女性参与劳动力的规定在原则上都是可能的，但特别是前两类中的许多规定可能是大多数人完全不能接受的。类似的法规已被提出，以减少与技术移民相关的问题，具有类似的经济和道德方面的优点和缺点。
旨在限制移民的政策
对技术工人移民最直接的规定就是加以阻挠。如果技术工人的移民通常被认为是低效、不公平或不道德的，那么原则上禁止一些技术工人的移民可能会导致更高效、公平和道德的结果。政策可以限制技术工人的流动，禁止他们的招聘，或要求在技术移民中流行的领域实现国家自给自足。
限制某些技术工人移民选择的政策包括富国对最贫穷国家技术工人的准入配额，这是一些发展经济学家所提倡的［1］．政策还包括一些技术工人签证的返回移民义务，如美国J-1签证。这种政策是强制性的，因为它们禁止熟练工人的某些移民选择，而不改变工人做出这些选择的原因。
这一类的另一种政策阻碍的不是流动本身，而是通过向发展中国家的专业人员提供海外就业机会的信息来积极招聘。英国国民健康服务目前禁止其员工在几乎所有发展中国家进行招聘，有人提议对此类招聘进行制裁，包括刑事处罚[２]．这些政策间接和强制地限制了技术工人的移民选择——同样的道理，禁止所有公司招聘女性会间接和强制地限制女性的工作选择。国外的工作机会往往是发展中国家技术工人移民的唯一合法途径。
阻止发展中国家技术工人移民的另一种方法是，目的国在技术移民希望工作的行业中追求自给自足。政策规定，可能被外国工人抢走的工作岗位应该由本国工人来填补。在卫生领域，世界卫生组织的《全球业务守则》赞同自给自足作为限制卫生专业人员移民的一种方法。自给自足的目标等同于零移民的理想，因为只有在没有移民(或者移民从不工作)的情况下，一个国家的所有工作岗位才能由非移民填补。
在许多富裕国家，阻碍技术移民的政策具有象征性的政治重要性。但是，阻碍技术移民的政策实际上促进了贫穷国家的发展吗?关于这一点的研究文献非常少。例如，没有严肃的研究表明，联合王国国家卫生服务的招聘禁令大幅减少了来自任何穷国的卫生工作者移民，大幅增加了任何穷国的卫生工作者存量，或大幅改善了任何穷国的卫生结果。更普遍地说，没有任何一个贫穷国家的可信研究表明，科学家、教授或企业家移民的障碍足以减少这些工人的短缺，或刺激创新、改善教育或创建新公司。居住在海外的技术工人数量较多的国家，其国内的技术工人数量并不会减少，即使所有技术移民都必须返回，也只能略微减少最贫穷国家的技术工人短缺(见《世界经济报告》)插图而且图1)．
这些政策的基本原理——仅仅通过禁止熟练工人的离开就可以促进发展——仍然是推测性的。这一假设的支持者经常引用“人力资本外部性”，指的是典型技术工人在理论上对社会的积极影响，超出了这些工人为自己获得的利益。但在严格的经济研究中，几乎没有证据表明这种外部性在最贫穷国家的经济发展中发挥重要作用，而这些国家往往是技术移民面临障碍的目标。这并不是说这种影响不存在，而是说，考虑到穷国面临的其他制约因素，这些影响还没有大到足以可靠地改变穷国的发展轨迹。其他制约因素包括缺乏必要的工具和技术、公共服务的扭曲激励、创新激励不足、职业不确定性、腐败和任人唯亲，以及培训质量低。
研究文献中明确的一点是，阻碍技术移民对技术工人造成了极大的伤害。阻止教授、工程师或医生移居他国会使他们失去60-95%的赚钱能力。图2)．这实际上是一种收入税，是迄今为止所有工人面临的最大一种税收形式。
研究很难用基于效率、公平或伦理的论点来证明移民的危害。在大多数情况下，限制技术工人的移民在全球范围内是一种低效的建立当地技术工人库存的方法。例如，一名被禁止移民伦敦的马拉维护士必须放弃数十万美元的终身收入，而马拉维政府则会放弃不到5000美元来培训一名替代护士[3]．两项政策——阻止移民和培训新护士——都有同样的效果:每项政策都在马拉维安置了一名本来不会在那里的护士。但阻止移民是迄今为止效率较低的选择。关于公平的争论遇到了相关的麻烦:为什么强迫马拉维的护士承担这种损失比强迫伦敦的护士承担同样的损失更公平，因为他们被迫为马拉维的穷人服务?后一种选择将对全球股市产生同样的影响，但很少有人将其作为政策建议。道德方面的争论也面临着类似的反对。如果强迫技术人员居住在明显需要他们技能的地方是合乎道德的，那么强迫富国的技术工人在穷国工作也应该是合乎道德的——然而很少有人会认为这种要求是合乎道德的。更多的道德问题出现了，因为执行流动禁令的人通常是天生的，他们的收入能力远远高于被限制流动的贫穷国家的技术工人。
研究文献也揭示了阻止技术工人移民的重要负面影响。国外的技术移民转移了新技术[4]大幅增加国际贸易流量［5］外商直接投资[6]回到他们的原籍国。它们还会转移民主规范和政治制度[7]并且比低技能移民寄回家更多的钱[8]．所有这些影响都是通过专门由技术移民创造的人员网络发生的。除了技术工人移民的这些积极的副作用之外，研究表明，正是在国外赚更多钱的前景促使发展中国家更多的年轻人首先接受大学教育，无论他们最终是否移民。
这一领域的政策干预面临着大量的信息问题。跨国分析令人信服地表明，低技能工人的存量与高技能工人的移民之间存在相关性，但相关性并非因果关系:许多因素可能同时影响这两者——贫困、战争、腐败和疾病等等。众所周知，在跨国数据中很难证明因果关系;换句话说，指出穷国有很多技术移民并不等同于证明在其他条件相同的情况下，阻止技术工人移民会使他们的国家不那么贫穷。
旨在补偿移民的政策
第二类政策不寻求阻碍技术移民，而是寻求对移民在原籍国造成的任何损害进行补偿。这类提议主要有两种形式:移民税和向原籍国的政府提供公共资金补偿。
有技术的移民可以直接被征收移民税，可以是一次性的费用，也可以是他们在国外收入的一定比例，然后转移到他们原籍国的政府。这样的税收基于各种各样的理由，包括对培训成本的补偿，或者从高收入移民到低收入非移民的纯粹再分配。这一提议与它的主要支持者之一，经济学家贾格迪什·巴格瓦蒂有关。目的国政府可以利用一般税收收入来支付给原籍国政府的补偿金，而不是向移民征税。这些款项通常被认为是对培训费用的补偿。
这些提议的相似之处在于，它们主张进行大规模转移，以弥补技术移民带来的表面上的净损害。这两项提案的主要区别在于如何为这些转移提供资金:是向移民征税，还是向目的国的所有居民征税。
这些建议尚未大规模颁布。这两项措施都有保留工人流动性的好处。经过精心设计和监督，它们可能会为发展中国家缺乏资金的培训机构提供新的资金来源，这些国家的技术工人移民最为密集。
然而，实施补偿方案存在许多实际障碍。首先，计算合适的培训成本补偿金额是复杂的。补偿应按原籍国提供的服务数量减少，这往往是相当大的。例如，在加拿大和美国工作的受过非洲培训的医生，毕业后和移民前一般都在原籍国工作了几年——这一事实被补偿全部培训成本的提议所忽视[２]，[3]．除了这些贡献之外，移民家庭通常还通过在子女成长过程中体现在商品价格中的消费税、增值税、财产税和进口关税支付了大部分培训费用。这些建议同样没有考虑到技术移民给原籍国带来的其他好处，包括汇款、技术转让、贸易增加、投资增加、有利于发展的规范和制度的转让，以及获得大学教育的更多激励。
第二，假定转移给原籍国政府的几乎全部赔偿金将用于培训替代专业人员的预期目的是不现实的。这个问题比单纯通过腐败挪用这些资金要严重得多。研究文献表明，援助款在一定程度上是可替代的。因此，接受补偿金的政府可以减少自己对专业培训的资助，并将资金转移到其他预算项目。例如，从尼日利亚移民的所有接受过公共培训的医生的累计公共培训费用总计不到2亿美元[２]——政府的预算仅用5天的年度石油收入就能支付这笔费用。如果由于腐败或可替代性，尼日利亚的公共资金目前无法有效地为医生教育提供资金，那么尚不清楚为什么支付赔偿金会改变这种情况。
旨在提高向原籍国移民的净收益的政策
第三类政策不寻求阻碍技术移民或补偿假定的损害，而是通过为技术移民提供更多选择，使原籍国的净利益最大化。第三类政策是一个积极研究的领域，包括:
鼓励返回移民或不移民．目的国和原籍国政府可向技术工人提供奖励付款和重新融入社会援助，以期诱导他们留在原籍国或返回原籍国。
侨民订婚．各国政府可协助目的国不返回的技术移民彼此交流，并与原籍国的技术移民进行交流。这有可能增加技术、资本和规范的转让。
教育财政创新．来源国政府和目的地国政府可以事先商定由谁来支付在原籍国接受培训的技术移民的培训费用。这一安排将使原籍国获得技术移民的好处，同时减少或消除因失去培训补贴而产生的财政成本。
研究文献表明，一些政策有望加强鼓励技术移民和非移民留在本国或返回本国的措施，但主要是旨在影响原籍国而不是目的地国条件的激励措施。2006年，加纳的一项改革大幅提高了医生的工资，成功地阻止了他们的移民，并让他们继续担任公职，尽管这与国外的工资水平相去甚远[9]．台湾政府通过设立一个内阁级别的办公室，帮助技术移民在本国就业、商业投资、住房、孩子上学，甚至机票等方面，成功地促进了高技能移民的回流[10]．对于技术工人移民率高的小国，一项有希望的政策侧重于集中资源创建区域优秀中心，这可能使移民与原籍国保持积极的联系，例如多国的南太平洋大学。
相比之下，目的地国执行的“协助自愿返回”项目对技术工人移民决定的影响有限。目的地国提供的现金支付和其他回报激励措施在很大程度上是无效的——移民原籍国的经济状况没有大幅改善[11]．
侨民参与一直是发展中国家各种实验性政策的主题。其中包括埃塞俄比亚投资局、黎巴嫩商业网络和墨西哥人才网络努力促进与海外投资者和创新者的互动。虽然侨民联系对发展的影响有据可查[12]但在美国，鼓励这种联系的政策的效果却并不明显。几乎没有一个散居侨民参与项目有明确的战略来比较在该项目下的结果和没有该项目会发生什么[13]．
教育金融创新是当前研究的一个主题，迄今为止几乎没有实际实验。其中一项被称为“全球技能伙伴关系”的提议，寻求在为技术移民提供培训和提供资金方面做出安排，使移民能够增加发展中国家的技术工人供应，并增加原籍国政府的收入。
例如，考虑这个假设的全球技能伙伴关系的例子。德国和摩尔多瓦就培训摩尔多瓦护士移民德国达成双边协议。假设一家德国医院网络和一个地方政府同意按德国标准资助一名在德国的移民护士和一名在摩尔多瓦的非移民护士的培训，条件是该移民护士只在德国医院网络服务几年(或者如果移民希望换工作，则由在另一家雇主工作提供报酬)。两国关系的一个显著特征是，德国护士的收入是摩尔多瓦护士通常收入的十倍以上，而在德国培训一名护士的成本同样大约是摩尔多瓦培训一名护士的十倍。
请注意互惠交换的潜力:德国获得了其老龄化人口所需要的护士，并在道德上招募他们，并在培训护士方面节省了大量成本(即使包括为每个非移民提供的免费培训)。移民护士的流动没有限制，可以获得改变一生的职业机会，以及免费教育。摩尔多瓦最终拥有了比德国招聘一名毕业护士更多的护士，有了新的收入来资助两名护士的培训，并通过转让按照德国标准培训所需的技术和规范来扩大培训设施。尽管相关项目表明这种安排的某些方面是可行的，但这种模式仍未得到检验。
局限性和差距
任何为发展而规范技术移民的政策的科学证据基础普遍很差，这方面的学术研究才刚刚开始。有强有力的证据表明，限制技术移民通常会损害技术移民，还有一些证据表明，这种限制减少了在原籍国获得技能的动力，减少了贸易和投资流动以及向一些发展中国家转让技术和机构。但是，没有可信的证据表明，在现实世界中，限制技术移民对提高原籍国的技能储备或任何由此产生的发展成果(例如创造就业机会或提高预期寿命)产生了影响，而不考虑其副作用。对于技术移民补偿金的适当规模，也没有达成一致意见，也没有证据表明，这种补偿金会导致技术储备的广泛增加。
经济学家对技术工人的社会效益——“人力资本外部性”——的理解是有限的，而在贫穷国家衡量这些外部性的尝试也产生了模棱两可的结果。同样，通过散居侨民参与和培训金融创新等政策来增加技术移民净收益的尝试也很少得到严格评估。总的来说，研究文献提供了大量证据表明，当许多其他因素也存在时，技术工人有利于发展，但很少有证据表明，在没有其他因素变化的情况下，塑造技术工人流动和存在的政策如何影响发展进程。
摘要和政策建议
管制高技能工人移徙的发展政策建议侧重于限制流动或补偿原籍国对这种移徙的财政影响。研究文献并没有证明这类政策通常可以改善贫困国家的技能储备或发展成果。虽然阻止技术工人移民可能是工人留在贫穷国家的直接原因，但至少有两个不良影响。首先，该国的环境可以限制保留移民对发展的影响。其次，阻止移民流动可以降低获得高等教育的动机，减少与国外的贸易和投资联系，并阻止国外技术和制度的转移。虽然要求对技术移民支付补偿可以为培训新工人提供资金，但一旦考虑到援助的可替代性，这种支付并没有显示出扩大人力资本的存量。而且，援助自愿返回计划的普及并没有伴随着有效改善原籍国技能短缺的证据。
缺乏证据并不意味着其中一些政策是无用的或有害的。但是，在技术移民被证明对原籍国无害之前，监管技术移民显然并不比在女性劳动力参与被证明对女性及其家庭无害之前，监管女性劳动力参与显然更正确。全面的法规有举证的责任，许多关于移民的法规所声称的发展好处，在这些好处被证明之前，应该受到怀疑。对这一领域的政策干预的呼吁应考虑以下因素，即可能产生许多意想不到的副作用，缺乏研究表明任何移民政策对技能储备和发展成果的成本效益影响，以及干预的伦理复杂性，这些因素有可能对寻求与目的地国许多决策者享有的相同职业机会的移民造成直接伤害。
在知之甚少的情况下，最好的政策应对措施是小规模创新与严格的评估相结合，为扩大规模提供信息。例如，政府不应将扩大招聘禁令作为发展政策，直到对小规模实验(如联合王国国家卫生服务禁止招聘外国卫生工作者)的严格评估表明，这些实验建立了技能储备，改善了原籍国的发展成果，而且这些好处足以抵消这些政策的直接成本。另一方面，政府应该对已经显示出前景的政策试验进行试点和严格测试，例如加纳的医生薪酬改革，其对加纳技能储备的影响已被仔细证明。各国政府还应鼓励和试验旨在提高技术移民对原籍国的净收益的新制度安排，如散居侨民网络和培训伙伴关系。主要发展政策论坛——世界银行、经合组织、联合国开发计划署和全球移民与发展论坛——的讨论表明，全球对孵化和培育新思想有着浓厚的兴趣。
致谢
作者感谢两位匿名的推荐人和IZA劳动世界的编辑为早期的草稿提供了许多有用的建议。作者还感谢了Hannah Postel。感谢Good Ventures和William and Flora Hewlett Foundation的财务和其他支持。本文仅代表作者个人观点，并不代表全球发展中心、其董事会或资助者的观点。
相互竞争的利益
IZA劳动世界项目致力于IZA研究诚信指导原则．作者声明他遵守了这些原则。
©Michael A. Clemens