最低雇佣年龄的规定是否减少了童工?

强制执行的最低年龄规定将改变儿童的工作方式

儿童可以通过在家庭内外工作，以多种方式对家庭作出有益的贡献图1)。无偿家庭服务的参与是广泛和重要的。孩子们做饭、打扫卫生、购物、照顾家里的家属。在多指标类集调查数据中，参与这些无偿家庭服务的比例是有偿就业的25倍。约23%的8-14岁儿童还通过参与家庭农场和企业为家庭做出经济贡献。

家庭以外的经济活动远没有那么普遍，孩子家以外的无偿经济活动(例如，在邻居的农场帮忙)是最常见的外部活动形式。多指标类集调查的数据显示，只有3%的8-14岁儿童从事有报酬的工作。虽然存在国家间的差异，但多指标类集调查的数据并不局限于儿童很少外出工作。

最低年龄规定通常不包括以家庭为基础的企业。实用主义和道德观点都被用来为法律关注离家工作辩护。家庭内部的就业往往不受监管机构的监督，而识别和监控家庭生产所需的监管基础设施成本过高。在道德方面，人们倾向于认为在家庭环境中完成的工作与为家庭以外的人完成的工作有着根本的不同。我们有理由质疑这种观点的基础。鉴于以家庭为基础的经济活动普遍处于不受管制的状态，尽管儿童的父母离他们很近，但他们在家庭内部比在家庭外部更容易受到危害和风险的影响。无论如何，在最低年龄法中普遍存在这样一种观点，即监管不应干涉儿童参与以家庭为基础的企业。

然而，最低年龄法往往适用于家庭内部被列为最恶劣形式童工的活动。劳工组织第C182号公约的签署国同意制定一份该国禁止儿童从事的活动清单，无论工作地点如何。但是，如果没有任何基础设施来规范以家庭为基础的活动，禁止活动清单在家庭内部的影响可能不如在家庭外部的影响大。

因此，大多数儿童参与的活动超出了目前执行的最低年龄条例的范围。以家庭为基础的经济活动比儿童家庭以外的有偿就业普遍7倍，以家庭为基础的工作普遍26倍(见图2)。

由于大多数儿童就业不在最低年龄规定的范围之内，执行这种规定将在很大程度上把儿童从受管制的活动转移到不受管制的活动，对改变儿童经济活动的普遍程度或促进上学几乎没有作用。例如，多指标类集调查数据显示，从事有偿就业的儿童中有五分之四也在家中工作。大多数人提供无偿家庭服务，40%的人参与家庭经济活动。如果她们参与非以家庭为基础的工作受到限制，她们可能会用这些时间来代替从事以家庭为基础的工作的其他家庭成员的时间[2]。强制执行最低年龄规定将在很大程度上改变儿童从事的工作类型(而不减少他们的劳动时间分配)，当某些类型的工作(比如，家庭企业以外的工作)被认为不太受社会欢迎时，这种想法对政策来说不一定是问题。此外，如果受管制和不受管制的劳动力可以很容易地相互替代，那么儿童失去受管制的工作对家庭的经济影响应该是最小的。

强制执行的最低年龄规定主要是将儿童从受监管的活动转移到不受监管的活动，而不是消除儿童就业的想法，与大多数关于最低年龄规定的理论论文的前提不同，后者通常假设儿童只有一种潜在的工作(最低年龄规定禁止)。在童工文献中引用最多的模型中，只有一个部门雇佣童工，监管可以完全禁止它[3]。后来的改进增加了第二个不受监管的部门[4]。在这个双部门模型中，受监管部门就业的减少会压低工资，并增加经济中整体的童工(如果不受监管的部门也是童工的话)，因为较低的家庭收入会诱使更多的儿童去工作。

在最低年龄规定的背景下，一项活动在一个国家法律上被定义为童工，但在最低年龄规定下却被允许，这将是令人惊讶的。因此，两部门模型的结果可以更好地理解为，当一个部门禁止儿童劳动时，儿童可以做更多的工作。当最恶劣形式的童工劳动令人不快时，最恶劣形式的童工劳动可能支付更多的报酬［5］。由于只有两个部门，受强制禁止最恶劣形式的童工影响的家庭的经济状况更糟，因为他们失去了高薪工作。如果在不受管制的部门有连续的就业机会，那么管制应改变儿童的工作方式，而不影响他们是否工作或工作多少。

关于强迫或剥削劳动的文献也以一种截然不同的方式考虑了劳动法规的影响。例如，信贷限制和保险失效可能导致家庭将子女送入担保劳动安排，子女的报酬低于其经济贡献的价值［5］。或者，在更普遍的情况下，雇主可以通过支付低于其经济贡献价值的工资来剥削儿童［6］。这些论文与刚才讨论的文献不同，它们关注的是劳动类型，在这些劳动类型中，代理人不能自由地分配时间，以最大化他们的福祉。当强制存在时，禁止这些反竞争机构的努力可以使工人和社会毫无疑问地更好。虽然被胁迫和强迫的童工只占童工的一小部分，但这些童工可能从最低就业年龄法中受益最多。不幸的是，经验文献没有提到最低年龄规定对这些最恶劣形式的童工雇佣的影响。

即使在竞争激烈的劳动力市场中，将儿童从受管制的部门转移到不受管制的部门也可能对童工及其家庭造成经济以外的不良后果。首先，大多数打工的孩子和他们的父母一起工作。父母的存在可以保护孩子不受他人的影响，也可以保护孩子不受自己决策缺陷的影响。如果监管将父母与其子女分开(父母在受监管的部门，儿童在不受监管的部门)，儿童可能更容易因从事仅限儿童的活动而受到就业不利后果的影响［7］。如果受监管的部门更加引人注目，并且该部门的儿童更容易与成年人竞争，那么将儿童从该部门移除可能会减少对更广泛的反对儿童就业努力的政治支持［8］。

本讨论假定最低年龄规定得到执行。下一节提供的证据表明，最低年龄规定一般没有得到执行。

最低年龄规定很少得到执行

自19世纪末以来，高收入国家就存在最低就业年龄规定。在美国，第一部童工法是针对制造业就业的，但在执法方面的立法落后于法律的通过［9］。几项研究发现，美国各州采用童工法与制造业就业之间存在相关性，但这些法律往往是随着童工人数的减少而不是引领童工人数的减少。考虑到这一点，20世纪初制造业的最低年龄限制似乎对儿童参与制造业的影响不大，对美国童工数量的长期下降起了微不足道的作用［9］。

现代最低年龄规定与20世纪初美国和其他地方采用的规定有三个关键区别。首先，现代法规涵盖了更广泛的经济部门。第二，现代法规一般适用于童工现象更为普遍的地方，而不是几乎消除童工现象的地方。第三，外部的国际压力是采用现代童工法规的更大力量，导致各国的法规相当一致，这也许解释了为什么用于执行法规的资源如此之少。

一项研究考察了限制最低就业年龄的法律的影响，使用了59个制定了最低就业年龄法律的国家的多指标类集调查数据[2]。由于强制执行的最低年龄法律改变了按年龄划分的就业分布，因此有必要研究一下，有多少带薪就业的差异可以由儿童之间的年龄差异来解释。事实证明，非常少。家庭特征，如居住社区、父母教育程度和收入，占59个国家有偿就业差异的63%。在这些国家中，年龄对带薪就业差异的影响都不超过3%(平均低于1%)。即使与年龄相关的有偿就业的所有变化都归因于最低年龄法(这是不现实的，因为年龄较大的儿童也是更成熟、更有生产力的工人)，这些法律在解释与年龄相关的变化方面似乎是最不重要的。

最低年龄规定可以影响儿童的工作方式，即使年龄在儿童从事有薪就业的差异中只占很小的一部分。研究最低年龄的带薪就业是否比研究人员预期的要高，可以测试最低年龄法律执行的证据。关键的挑战是形成这样的预期:如果最低年龄法律不放宽到目前的年龄，带薪就业的普遍程度会是什么样子。这是通过估计低于最低年龄的带薪就业年龄趋势，并将该年龄趋势预测到最低年龄来实现的[2]。实际上，在假定经济不发生其他变化的情况下，这就得出了将现行最低年龄规定再延长一年对带薪就业的影响。

以马拉维为例。马拉维在1999年签署国际劳工组织公约C138和C192后，于2000年通过了《就业法》，将14岁定为最低就业年龄。在家工作明确不受法律约束，在数据所涵盖的时间内，上学也不是强制性的(2006年)。按年龄划分参加有偿工作(14岁以前是非法的)的情况，得出了一些有趣的观察结果图2)。首先，有低于最低年龄的儿童参与有偿工作，尽管这是非法的。显然，法律并没有得到完美的执行，对最低就业年龄的实证研究也没有得到完美的执行作为一个假设来检验。相反，研究人员测试是否有任何强制执行的证据。其次，参加有偿就业的人数随着年龄的增长而增加。一个12岁的孩子从事有偿工作的可能性是一个9岁孩子的两倍多。第三，最低就业年龄的实际带薪就业低于根据马拉维带薪就业的估计年龄趋势所预期的。

用同样的方法来检查样本中59个国家的最低就业年龄条例的影响，结果显示，儿童时间分配方面没有变化，这与任何国家的最低年龄限制的影响是一致的[2]。然而，在布隆迪和吉尔吉斯斯坦这两个国家，义务教育法与最低就业年龄法相匹配，结果的模式似乎与义务教育法的效果一致。

将所有59个国家的数据汇总后，也出现了同样的模式[１]。在义务教育结束年龄与最低就业年龄相同的国家，以及两个年龄不同的国家，数据被绘制为有偿就业与最低就业年龄的关系图3)。在两个年龄不同的国家，最低年龄的带薪就业低于预期。因此，没有证据表明最低年龄规定对带薪就业有影响。但是，在两个年龄重合的地方，最低年龄的带薪就业比预期的要高得多，因此支持最低年龄规定和义务教育法律相结合的效果。

在考虑时间分配的变化模式时，研究人员认为，这些数据与假设一致，即是义务教育的结束而不是最低年龄限制的放宽影响了时间分配[１]。来自当代发展中国家的这一发现与1900年美国各州义务教育法影响的研究结果相似[10]。该研究能够拒绝义务教育法对教育没有影响的原假设，除非义务教育法与就业法的最低年龄相匹配。

如果几乎没有证据表明最低就业年龄规定得到了广泛的执行，那么为什么要花这么多精力来采用这些规定呢?这些条例可能提供的福利与改变最低年龄儿童的时间分配无关，因此超出了它们对童工现象普遍存在的直接影响。随着时间的推移，他们可能会建立新的社会规范。它们可能为法律体系追查严重违规者(如强迫劳动事件)提供工具。或者它们可以为其他政府反童工法提供组织原则。然而，很明显，目前没有多少证据或历史先例表明，这些条例单独在实质上影响了儿童的就业模式。