电梯游说
随着越来越多的移徙者希望将已获得的社会权利从东道国带回其居住国，福利可携带性的重要性日益增加。如果不能实现这种可携带性，就有可能阻碍国际劳动力流动，或危及个人在整个生命周期中管理风险的能力。各种文书可以确定可移植性。但是，在什么情况下，哪种工具效果最好，还没有得到充分的研究。
重要发现
优点
福利可携带有望解除国际劳动力流动和个人风险管理的主要限制。
有一些很有前途的工具可以建立福利的跨境可移植性。
双边社会保障协议传统上被认为是关键的可移植性工具，而且似乎效果良好。
最近的创新包括重新设计福利，将预先储蓄和再分配分开，以及使用跨国私营部门提供商。
缺点
劳动力市场方面的福利可携带性仍然知之甚少。
目前尚不清楚缺乏可移植性是否实际上与国际劳动力流动有关;对一个人管理风险能力的有限影响可能会被东道国更高的工资所补偿。
双边协议目前只惠及一小部分移民，大多数是在富裕国家之间流动的移民。
对可携性工具的实际工作和有效性的了解是有限的。
作者的主要信息
越来越多的人暂时到国外工作。这些移民希望在国外工作时获得福利权利，以便日后使用，例如退休养老金。没有福利可携带的移徙者放弃了他们获得的权利/储蓄，从而降低了他们管理风险的能力和福利。双边跨国协定已证明在确定某些移徙者的可携带性方面是有效的。可移植性可以通过重新设计福利、额外的跨国协议和使用跨国提供商来改善。然而，对这些工具如何工作及其有效性的了解仍然有限。
动机
国际移徙者社会福利的可携带性正在全世界引起关注。便携性最近被认为是联合国可持续发展目标的一个绩效指标[1]，但最终被取消，因为分配相关的单一仪器被证明是困难的。人们对这一话题感兴趣的原因是，越来越多的人至少在生活中有一段时间在国外工作，并在回国或前往另一个工作或居住国家时获得他们想要保留的福利权利。劳动力流动驱动了跨境便携的需求[２]还有最近由退休移民驱动的需求吗[3]，这两者都是全球化的重要结果[4]．
如何最好地建立跨境可移植性仍然是一个悬而未决的问题。移民走廊国家之间的双边社会保障协议通常被认为是最好的办法。然而，世界上只有约23%的移民在存在bssa的国家之间流动;建立这样的协议是困难的;他们的利益范围和实际表现在很大程度上是未知的;互补和替代的方法可能会带来更有效的可移植性。但是，福利可携带性的缺乏真的会阻碍国家之间和国家内部的劳动力流动吗?还是说，它对个人在整个生命周期中管理风险的能力有更大的影响?
正反两面的讨论
相关性和趋势
截至2017年，世界上3.4%的人口居住在本国以外(1980年为2.3%)，相当于约2.58亿人(见《世界人口报告》)插图)。2016年初，欧盟28国有2070万非成员国公民，占欧盟28国人口的4.1%;与此同时，居住在欧盟28国的3510万人出生在欧盟以外。同样在2016年，有1600万人居住在一个欧盟成员国，同时在另一个成员国拥有公民身份。
虽然这些移民存量数字可能令人印象深刻，但它们实际上低估了潜在的劳动力流动动态;也就是说，越来越多的人已经或将要在国外度过他们工作或退休生活的至少一部分时间。这种发展很难量化，因为个人往往会经历不同长度的多次移民，有时会前往多个国家。然而，世界各地的有力迹象表明，在海外度过的时间正在增加。在欧盟，成年后至少有一段时间住在国外的公民(作为学生、实习生、公司内部或公司内部的流动员工、劳务移民或“雪鸟”退休人员——那些在冬天移居到温暖地区的退休人员)的数量正在增加，可能很快就会达到五分之一。以德国为例，2013年，向国外和从国外支付的养老金约占养老金支付总额的11.1%，高于2005年的9.8%。
定义可移植性
跨界福利可携带性被理解为移徙者在不受国籍和居住国影响的情况下，保留、维持和转移已获得的社会保障权利和从一个私人、职业或公共社会保障计划获得的权利的能力［5］．社会保障权利原则上是指因缴费或在一国的居住条件而产生的一切权利。通常不能转移的福利是那些不以缴款为基础的福利，例如低收入个人的福利补足额或最低收入保障。
在国家内部，在不同计划之间保留、维持和转移已获得的社会保障权利往往是有限的或根本不可能的。例如，在许多国家，一个工人在公务员制度制度下的权利在转到私营部门时不能得到保护，或者在转到私营部门制度时已获得的权利会减少。同样，当一个人在美国各州或欧盟成员国之间流动时，私营部门的医疗保健服务通常是不可转让的。因此，需要正确看待在地理上相距遥远的国家之间流动的移徙者的社会福利完全可携带的要求，并管理预期，因为将存在权衡，必须作出选择。
选择概念性考虑因素
对可移植性感兴趣的三个关键方面
建立社会福利可携带性应该是一个明确的优先事项，因为经济、社会和人权这三个关键因素有利于它［6］：
从最优经济观点来看，个人的劳动流动性不应受到社会福利缺乏可移植性的影响。
从社会政策的角度来看，这种既得权利是个人(或家庭)生命周期规划和风险管理战略的关键要素。拒绝迁移——尤其是在做出了不可逆转的迁移决定之后——会阻碍个人和家庭规划未来的能力，并可能造成巨大的福利损失。
从人权的角度来看，根据国家立法和国际公约，个人享有社会保护的权利，并在离开一个国家或职业时继续享有已获得的权利。一个关键问题是，这些人权是只适用于获得的(缴费的)权利，还是适用于所有社会权利，无论资金如何筹措。由于这些权利消耗资源，将出现经济和人权之间的权衡。
为什么难以建立可移植性?
在所有国家，国际固定劳动力在数量和影响上都超过了流动劳动力;因此，对于跨国便携的政治支持通常是有限的。随着跨境劳动力流动的增加，为设计和实施迁移计划所提出的考虑因素只是缓慢地纳入国家和国际立法。即使在今天，国内因素仍是优先考虑的，除非它们与已批准的国际劳工组织公约或欧盟规定相抵触［6］．
可移植性有限的技术原因基本上与社会保障计划中确定福利的不完全保险性质有关。这种方案不允许直接将既得权利分割为:(i)立即消耗的同时保险组件，因此不产生可携带性问题;所有社会福利制度固有的预先储蓄组成部分，如果其价值可以容易地确定和转移，则该组成部分可以转移;以及(三)在受益群体内部和之间(如养老金和医疗保健计划)可能存在巨大的再分配组成部分。福利计划的这种再分配特性导致了国际流动工人在一个国家可能无法完成的较长的获得期，但如果将他们获得权利的所有国家的保险期加起来(如在国家协议中所做的那样，将其合计)，就很容易满足。
应该为哪些福利类型建立可移植性，以及基于什么标准?
社会保障包括社会保险和社会救助计划。这种差异可以通过它们的融资(个人贡献与一般政府收入)来确定，但也与它们如何为风险/保险考虑提供资金或反映一般的再分配和反贫困议程有关。可携带的主要社会保障福利包括:老年、残疾和遗属福利;工人意外和职业病保险;失业救济金;病假工资和产假福利;家庭/育儿福利;以及健康和长期护理福利。
从社会风险管理的角度来看，并非所有利益都同等重要，也并非所有利益都以相关方式扭曲流动性决策。出于这两方面的考虑，长期的利益——老年和医疗保健——可能是最重要的。它们涉及最重要的风险，最高的储蓄组成部分，而且往往是最大的再分配量。此外，很难确定国外的风险情况(例如失业)、实际符合条件的受益人(例如子女数量)或价格(例如长期护理费用)。可以推测，成本效益分析可能会建议在劳动力市场联系紧密和双向劳动力流动的有限国家中建立有限的一揽子福利的可移植性［6］．
建立可移植性的策略选项
确立可移植性主要有三种方法:(i)改变福利设计，使福利在没有政府行动的情况下尽可能具有可移植性;(ii)单方面、双边和/或多边建立转移安排;以及(iii)使用跨国私营部门提供商[7]．
修改福利设计的关键特点是明确区分同时代的保险组成部分(不需要可移植性)和社会福利的储蓄前组成部分(要可移植性)，此外还在福利计划之外进行任何再分配行动(这样就不会出现计划内的可移植性问题)。有一个明确的预先储蓄组成部分将大大简化所有社会保险类型福利的可携带性(也许家庭福利除外)。就现金养恤金而言，从固定养恤金转为固定缴款型结构自然有助于确定储蓄前部分。基于固定缴款的养恤金本质上更容易在国家内部和国家之间转移，因为积累的资源可以更容易地随移徙个人转移到新的东道国的计划中。
一些政府赞助的可携带安排可以改善甚至完全确立可携带福利。可移植性的讨论通常集中在bssa上，但是动作的范围要大得多，包括以下内容:
一个国家可以在个人已经确立了既得权利的情况下采取单方面行动。这种单方面的政府行动可以通过在支付中完全输出利益来建立部分可移植性。如果未达到授予期限，它可能会进一步授予按比例分配的权利和报酬。
bssa代表了目前两国之间的便携性安排的基石。虽然双边安排理论上可以解决可输出社会福利的整个范围，但bssa通常只关注长期福利，如老年、遗属和残疾养恤金。他们对医疗福利的关注程度要低得多，而在欧盟之外，家庭和失业福利通常是不可转移的。
多边安排是一组国家为所有或一部分社会福利提供可转移性的一般框架。这些一般协议通常由更详细的bsa实施。最发达的MA是欧盟成员国(加上挪威、列支敦士登和瑞士)之间的一个，它实际上不是一个MA，而是基于超国家的欧盟法律。在拉丁美洲(南方共同市场)和加勒比(加勒比共同体)设立了传统硕士;最近在拉丁美洲与西班牙和葡萄牙之间建立了一个(伊比利亚-美洲社会保障多边公约;CMISS)和非洲15个法语国家之一(CIPRES);还有一个正在为东南亚国家联盟(ASEAN)国家开发。由15个成员国组成的南部非洲发展共同体(SADC)也表达了跨国便携技术的雄心。
跨国供应商(MPs)是建立可移植性的一种非常有前途的方法，但经常被忽视。议员们使用私营部门提供者的服务，至少是在医疗保健和退休收入方面的补充福利。国会议员在保健福利方面存在并发挥良好作用(例如，信诺为居住在欧洲的世界银行工作人员和退休人员提供服务，并为欧洲大学研究所使用)。大型跨国企业的国际工人的补充基金养恤金也有选择性地实施了最高津贴安排。
世界各地可携带制度的范围和趋势
图1显示2013年各国收入群体对四种主要便携性制度相关性的最新估计［8］．制度I(“可携带性”)表明在东道国存在BSSA，独立于其实际内容，尽管它通常至少包括养老金福利。制度二(“可出口”)包括居住在东道国的正常移民，他们与本国没有BSSA，但一旦确定资格，原则上允许输出现金福利;成立时的权利可能不包括在内，但退休后可以使用。制度III(“无机会”)指在东道国有证件的移民，不能参加国家社会保险计划，这意味着他们没有强制性缴款义务，但回国后也没有养老金或其他福利。制度四(“非正式性”)提供了在东道国无证件的移民的估计比例，他们没有或根本没有有效的缴款，因此没有回国的福利。
2013年，世界上只有23.3%的移民受到bsas(制度I)的限制。在这个受欢迎的群体中，绝大多数(80.5%)是来自高收入国家的移民，他们生活在其他高收入国家。大多数移民(53.2%)生活和工作在允许现金福利(制度II)一旦建立，就可以输出的国家，但这往往仅限于与养老金相关的福利。然而，这一多数群体的资格可能永远不会真正实现，因为许多国家的等待期为10年、15年或更长时间。2013年，约十分之一(9.4%)的移民不被允许加入国家体系(如沙特阿拉伯和新加坡)，但也不必缴纳缴费(制度III)。估计有14.0%的移民是无证移民(制度IV)。
图2将2013年的结果与2000年的结果进行比较。制度一所包括的移民总数变化表明，总体上有1.4个百分点的温和改善，但这掩盖了来自低收入和中低收入国家的移民受到的更大影响。纯粹的出口制度II和非正式制度IV都在后退，分别减少了3.0和2.9个百分点。最大的变化发生在第三种制度，根据该制度，移徙者既不能参加国家养恤金和保健计划，也不需要缴纳缴款。后者可以在本国管理自己的退休储蓄和医疗保健，在本国，汇款是减贫的主要贡献者和外汇来源。4.5个百分点的变化主要包括流向中上收入国家的移民，这主要是由于亚洲国家与海湾合作委员会(Gulf Cooperation Council)国家之间、以及新加坡、香港、马来西亚和韩国之间管理移民项目的扩大。
bssa真的有效吗?
尽管其跨国适用范围仍然有限，但bssa是促进福利可移植性的主力和最受欢迎的选择。然而，尽管有许多社会科学家的大力支持，但很少有经济学家所理解的关于他们实际工作的严格证据。他们真的实现了预期的目标吗?设想的结果是用什么标准衡量的?
为了探索欧盟和非欧盟国家之间在相关移民走廊的bssa的实施，世界银行赞助的一个项目进行了四项移民走廊研究[7]．奥地利-土耳其、德国-土耳其、比利时-摩洛哥和法国-摩洛哥走廊都是完善的移民走廊，这些走廊的选择反映了异同。这使得对bssa工作的首次定性和部分定量洞察成为可能，并导致了政策改革和下一步研究步骤的建议。从公平和效率的角度来看，评估可携性安排是否成功的标准有三个:
流动工人的个人公平——在移徙者及其家属的养老金和医疗保健方面，没有出现重大的利益劣势或优势。
东道国和母国的财政公平——没有哪个国家是有利的或不利的。
官僚机构的有效性——对个人和国家都是如此。
从四个调查走廊得出的总体结论是相当令人鼓舞的，尽管还有改进的余地。总体而言，bssa似乎运行得相当不错，只有少数争议领域和共同认可的改进领域。除了一些例外，这种评估基本上适用于用于评估bssa的三个标准中的两个[7]．
个人公平
bssa不会产生任何重大的利益优势/劣势，从而在四个走廊中的任何一个都有可能大规模影响劳动力流动。在法国和比利时以及法国和摩洛哥之间为流动工人提供全额保健福利，将缩小剩余的相关福利差距。bssa为流动员工提供养老金可携带，没有福利领取方面的重大问题。尽管如此，仍有一些重要的悬而未决的问题，特别是不供款的养恤金补偿金无法携带、因申请迟和母国的行政程序冗长而丧失追溯付款的要求，以及(就法语走廊而言)处理穆斯林拒付/离婚和寡妇福利的问题。家庭津贴仍然是讨论受益者人数和津贴水平的一个问题，各走廊可能继续采用不同的办法。
各国财政公平
对这一标准的评价是混杂的，至少是不确定的。在所有四个被调查的bssa中，至少在原则上，日益紧密的贡献/收益联系有助于追求财政公平。然而，为维持养老金计划运转而进行的高额且经常不断增加的预算转移，会产生相反的效果。对于卫生保健系统，目前尚不清楚在当前的责任、成本确定和报销结构下，财政公平是否或在多大程度上能够实现，也不清楚不公平有多重要。这一领域仍需要大量研究[9]．
官僚主义的有效性
对利益相关者或其协会的采访对所有欧盟东道国机构提供的与利益相关的信息和服务给予了很高的评价，但对其母国的评价则不太好。许多申请人担心的是处理的延迟，这可能会导致福利损失。摩洛哥和土耳其的纸质信息收集和传输系统削弱了欧盟国家先进电子文件准备和传输的优势;由于经常出现姓名和出生日期的核实问题，这种情况进一步恶化。跨BSSAs的电子文件交换系统正在设想中，并可能很快在一些走廊中实施。
当然，这些结果仅适用于所调查的四个走廊，不能一概而论。
研究问题和政策问题
可移植性是否真的重要?
如果是这样的话，对于劳动力流动是否有影响，比如个人(i)不迁移，因为在东道国获得的社会权利不可携带，或者(ii)不返回原籍国，因为他们将失去部分或全部福利?或者，它对劳动力流动的影响很小，因为移民不知道利益损失，或者愿意接受它，因为通过移民获得的预期收入主导了决策?为数不多的走廊研究的结果与稀少的经验证据一致，即迁移决定可能只受到是否具有便携性的轻微影响。例如，墨西哥和美国之间或亚洲和海湾合作委员会国家之间没有实施BSSAs，但这些国家是全球最大的移民走廊。这对移民的风险管理(他们必须自己承担风险)和原籍国有意提供特别安排(如墨西哥为留守家庭提供医疗保健和菲律宾提供一系列支助方案)都有影响。
便携安排似乎对返回移徙有一些有限但基本上无法量化的影响，尽管养恤金和保健规定的某些特点可能使许多移徙者留在东道国而不返回。在养老金方面，低收入退休人员的充值和其他优势似乎最重要(例如为低收入老年人提供免费电视、电话和公共交通服务)，而在医疗保健方面，获得高质量的护理似乎很重要。在前东道国对返回的移徙者进行充值的有限携带和(或)有选择性地获得医疗保健的试验，以探讨返回流动的影响，将是有趣和有意义的。与与孙辈的亲近程度，或在国外几十年后有意远离疏远的家庭相比，经济因素实际上可能无关紧要。
生活费的差异是否应反映在向国外转移的数额上?
这种安排已经用于偿还居住在国外(土耳其和摩洛哥等欧盟国家内外)的家庭成员或退休人员的医疗保健费用。所发生的这些费用通常按实际个别费用或某些固定费率的平均费用偿还。在英国脱欧公投之前，就在讨论对儿童津贴的这种调整，奥地利和德国也在讨论对保加利亚、匈牙利或波兰的津贴的调整。两个孩子的津贴占母国当地工资的很大一部分，可能造成劳动力市场扭曲，类似于东道国的工资补贴。欧洲法院(European Court of Justice)将如何做出决定，是要求欧盟公民享有平等待遇(从而不允许差别福利水平)，还是拒绝补贴和市场扭曲，这将是一个有趣的问题。如果允许区别对待，也必须适用于居住在国外的国民的子女。在一个关于向非洲退役士兵支付军人养恤金的案件中，法国宪法法院认为向生活费用较低的国家支付较低的福利没有什么问题，但它不允许按国籍区分。
这些发现对低收入国家意味着什么?
对于低收入国家，建立BSSA的必要条件是:
与东道国建立一个相当大的移民走廊(否则与BSSA相关的固定成本太高)，为其移民提供母国和接受国的社会保障体系(否则无论是母国还是东道国都不会感兴趣，因为没有什么可以达成一致的，例如与海湾合作委员会国家、马来西亚或新加坡);
其自身有效的社会保障制度或至少一两个运作良好的计划(否则返回的移民无法轻松地将其申请转移到东道国，因此可能对在国外工作时参加计划不太感兴趣)。东道国和母国之间的方案有广泛的相似性，这将有助于建立BSSA和计算应有的利益;而且
已实施的计划应电脑化(最好有唯一的个人识别号码)，应可获得母国/返回国有记录的出生和死亡证明，并应提供一个系统，在移徙者准备离开时、逗留期间和返回时照顾他们。
低收入国家应该采取有限的还是雄心勃勃的bssa方法?
专注于少数关键福利的有限谈判方法，在早期取得成功的几率要高得多——特别是如果谈判的重点是工伤、养老金(老年、残疾和遗属)以及留在东道国的家庭成员的医疗保健。当移民走廊得到更广泛的利用并在国内建立相应的通道时，就有可能重新谈判BSSA以增加福利(如家庭津贴和退休后的医疗保健)，但重新谈判和执行的过程可能很漫长。像在欧盟内部一样，从一开始就推动全面的BSSA和广泛的福利覆盖，可能是不可行的，只有在非常密集的移民走廊才有理由。目前来自欧盟国家的信号表明，它们不愿参与广泛的授权，特别是不愿在未来的非欧盟国家协议中包括全面的医疗保健。
私营部门提供的资金是否更容易携带?
直觉可能会给出“是”的答案，因为实际的金钱比抽象的获得权利似乎更具可替代性。但更仔细的观察表明，情况未必如此，只与退休和医疗保健等长期突发事件相关。私人储蓄是抵御生活中许多金融风险的第一道防线，当从一个国家转移到另一个国家时，钱应该很容易携带。然而，在国内外找到可靠的金融机构来存放资金仍然是一项挑战。此外，私营部门的养老金安排往往在积累阶段受益于税收优惠;东道国越来越希望在移民离开本国时收回这笔钱，这可能需要缴纳相当大的出境税［10］．私人医疗保险不容易在国家之间(甚至在国家内部)转移，因此在迁移时通常会损失相当大的储蓄。即使在欧盟(EU)和美国内部，私人养老金和医疗服务的可移植性也远不如公共和强制性选择。这种情况导致了泛欧和国际私人保健计划的发展，并采取了类似的步骤，以建立泛欧补充养老金福利基金。然而，到目前为止，进展有限。
局限性和差距
社会福利的可携带性是经济学家的一个新课题。这一领域——就像跨境养老金征税一样——几十年来一直是法律界的领域，而且在很大程度上仍是未被探索的领域[11]．社会科学家对流动人口获得社会福利的兴趣日益浓厚，但对劳动力市场方面的了解仍然很少[12]．对能够使可移植性成为现实的关键工具的工作情况进行的评价很少，所有现有的研究基本上都是定性的，因为定量评价的数据不容易获得(因为它们保存在社会保障机构中)。对于对社会保护和劳动力市场问题感兴趣的研究人员来说，这代表了一个丰富的研究领域。虽然未来关于这一主题的定量工作对于指导政策制定者的决策至关重要，但仍然需要更好地理解关键可移植性工具的实际结构、内容和过程。福利重新设计，bssa和ma，以及mp。这将带来一项重大挑战，因为对更好的移民数据的要求增加了对来自其母国和东道国的个人生命周期社会保障数据的要求。
摘要和政策建议
福利可携带性问题已经慢慢引起了政策制定者的注意。随着世界上关注这一话题的人数和人数的增加，这种兴趣可能会增长。然而，在相关的概念和经验问题上，缺乏健全的研究。因此，政策制定者很难充分了解潜在的选择和权衡，也很难为其政策决策获得相关指导。在此背景下，政策制定者应考虑以下三点建议:
投资于对现有工具的审查，特别是关于bssa的表现。这样的审查最好是在一个概念基准上进行，并将受益于国际合作，或至少是信息共享。
探索其他可移植性设计，即福利重新设计和跨国私营部门提供商。两者都是非常有前途的工具，可能被证明是bssa和MAs的强大补充和/或替代品。它们还弥合了公共、职业和私人供应的鸿沟。
收集更好的移民数据——库存和流动——并提供更好的匿名社会保障数据。在许多高收入和大多数中等收入国家，获取数据仍然是例外，而不是普遍现象。只有通过改进数据访问，才能解决有关该主题的一些关键分析问题。
致谢
相互竞争的利益
IZA劳动世界项目致力于IZA研究诚信指导原则．作者声明他遵守了这些原则。
©Robert Holzmann