移民危机前后的欧洲庇护政策

现行政策制度的背景

现有庇护政策的基础是1951年的《难民公约》。它是在第二次世界大战后欧洲大规模流离失所之后构想出来的，受到当时地缘政治的影响。在《公约》中，难民被定义为身在原籍国之外，在该国“有充分理由害怕受到迫害”的人(全文可在这里找到:https://www.unhcr.org/1951-refugee-convention.html)。公约签署国有义务提供途径，使其参与确定申请人个人是否符合难民资格的程序，如果符合，则提供保护。此外，在香港境内或边境的申请人，不得被遣返至其生命或自由将受到威胁的情况(non-refoulement)．未经授权的到达不影响对程序的访问或程序的结果。原则上，一个国家必须处理并可能作为难民接受的申请人数没有限制。

由于《难民公约》是在与后来出现的情况大不相同的情况下构思的，它给目的地国留下了一系列可以阻止或转移潜在寻求庇护者的措施。图1显示了欧盟国家的一审庇护申请。“自发”寻求庇护者的数量从20世纪80年代中期开始急剧增加，在1992年达到峰值。自发寻求庇护者是指那些自己主动而不是有组织的重新安置计划的一部分。这导致庇护政策急剧收紧，包括加强边境保护(阻止进入庇护程序)，对所收到的庇护申请进行更严格的审查，以及在处理庇护寻求者期间对他们进行更大的限制(跟踪他们并限制他们获得福利的权利)。[1]．一个具有里程碑意义的政策变化发生在德国(最受欢迎的欧盟目的地)改革其基本法，以便那些来自“安全原籍国”或通过“安全第三国”的人的主张将被视为“明显没有根据”。

在这一轮紧缩和20世纪90年代末的第二波紧缩之后，欧盟建立了共同欧洲庇护制度(CEAS)。这涉及到各成员国在难民定义、处理程序和庇护寻求者接收条件方面的政策的协调。在2000年代中期和随后的10年里，政府出台了两轮指令，试图阻止旨在转移或阻止潜在申请者的庇护政策的逐底竞争。广义上讲，CEAS试图在排除经济移民和保护真正难民权利之间取得平衡。在2015-2016年的移民危机中，这些政策受到了极大的压力图1欧盟的庇护申请数量增加到每年100多万。

对危机前欧洲庇护政策的批评

长期以来，庇护政策一直是支持更严厉政策的人和主张对难民更慷慨的人之间的争议地带。这场辩论涉及广泛的议题，这里讨论三个关键问题。首先，在移民危机爆发前的30年里，只有大约40%的寻求庇护者被认为符合难民的定义。那些申请被拒绝的人在法律上被要求离开该国，尽管许多人消失在非正规经济中。诸如此类的统计数据让人们相信，大多数寻求庇护者都是经济移民，而不是真正的难民。这些移民申请庇护是因为他们无法获得其他移民渠道(如就业或家庭团聚)。通过申请庇护，他们可以获准进入所选择的目的地，如果他们的申请被拒绝，他们也有机会潜逃。作为回应，大多数国家在审理申请时加强了对申请人的控制(例如将他们分散到接待中心)，并加倍努力驱逐更大比例的庇护申请失败者。

第二个问题是，所谓的难民负担在欧盟国家之间的分布非常不均衡。在危机前的2009-2013年，德国收到的申请数量最多，其次是法国、瑞典和英国。但是,随着图2显示，人均人口最多的国家是马耳他、瑞典和卢森堡，其次是塞浦路斯、奥地利和比利时。CEAS的政策在两方面加剧了(或至少未能缓解)这种不平衡。首先，更紧密的政策协调意味着，至少在原则上，获得难民地位的“相对价格”(政策强硬)与相对需求不相对应，因此，在边际上，寻求庇护者不会被转移到不那么理想的目的地[２]．其次，欧盟的《都柏林条例》(旨在防止“购买庇护”)意味着庇护申请人只能向一个欧盟国家提出申请，通常是首次入境的国家。这使得庇护申请集中在欧盟外部边界的一些国家，尤其是马耳他、塞浦路斯、希腊和意大利。早在上世纪90年代，就有人提议欧盟应该采取一种机制，通过将难民数量较多的国家的部分难民重新分配给难民数量较少的国家，来平衡对难民的责任。当时，这种做法遭到强烈抵制，虽然有时会重新浮出水面，但20年来没有取得任何进展。

第三个问题是欧盟外部边界的控制，旨在防止未经授权的进入。2006年，欧盟成立了Frontex，该机构旨在帮助成员国实施共同的边境控制规则，并协助边境管理。通过不同路线过境的人数随着情况的变化而变化，主要取决于与过境国的合作。一个很好的例子是2008年意大利和利比亚之间的“友好协议”，但随着2011年卡扎菲政权的倒台而破裂。在2010年至2012年期间，通过中地中海路线的非法移民增加了三倍[3]．在地中海，有一系列的搜索和救援行动，最终以行动结束我们的海(2013-2014)，通过救助溺水移民，鼓励更多人冒着生命危险尝试偷渡。从2014年开始，这被operation取代海卫一该法案更多地关注边境保护。

值得强调的是，对于危机前存在的欧洲庇护制度的弱点，人们的看法大相径庭。难民维权人士认为，更严格的庇护政策将许多应该申请庇护的人排除在外，而且，即使在CEAS的指示下，政策也未能给予难民充分的权利，往往未能保护无人陪伴的未成年人等弱势群体。此外，欧盟国家之间的程序仍然不同，因此获得难民身份的前景有点像碰运气。更糟糕的是，在地中海救援人员的努力太少，这将生命置于危险之中

2015-2016年的移民危机

移民危机的根本原因是众所周知的，这不是本文的重点。可以说，在阿拉伯之春和叙利亚内战之后，大量流离失所的难民开始抵达欧洲——这与20世纪90年代初的情况截然不同[4]．欧盟边境管理局(Frontex)估计，从2009年到2013年，穿越地中海、西巴尔干半岛和希腊-阿尔巴尼亚的不同路线的非法越境人数每年约为1万人，2015年上升到182万人，2016年上升到50万人。2015年，在可以确定来源地的难民中(约占总数的三分之二)，约有一半来自叙利亚，大部分来自土耳其，还有大量来自阿富汗和伊拉克。进入欧盟的主要国家是希腊、意大利、马耳他、匈牙利、克罗地亚/斯洛文尼亚和保加利亚。在2015年和2016年接受调查的经地中海中部和东部(爱琴海)抵达的移民中，超过四分之三的人表示他们是为了逃离迫害［5］．

对这场危机的反应是关闭边境，首先是土耳其和希腊之间的边境，不久之后是塞尔维亚和匈牙利之间的边境，以及土耳其和保加利亚之间的边境。2015年8月，安格拉•默克尔(Angela Merkel)领导的德国政府宣布欢迎来自叙利亚、伊拉克和阿富汗的移民，这有力地刺激了更多移民的到来。根据Frontex的数据，在西巴尔干路线上未经授权的越境人数从2015年第二季度的34559人增加到第三季度的229746人。越来越多的移民决心前往德国和瑞典等内陆目的地，在这种压力下，地中海国家忽视了都柏林体系的运作，在默克尔总理发表欢迎声明后，该体系完全崩溃了。欧盟南部和东部边境的国家，尤其是希腊，基本上变成了过境国，甚至经常忽视对过境的移民进行登记。这对比利时、丹麦和瑞典等更靠北的国家重新建立边境管制产生了连锁反应。随着该体系的解体，边境管制转向了内部，到2016年3月，22个申根成员国中有6个重新实施了边境管制。

从2015年4月起，在希腊和意大利设立了移民热点，对移民的要求进行评估，如果成功，他们可以在欧洲境内重新安置，如果不成功，他们可以遣返。同年9月，一项将12万难民重新安置到其他欧盟国家的计划(尽管遭到强烈反对)达成。但这一政策收效甚微，2016年，德国开始收回其门户开放政策，而瑞典也收回了此前的自由政策。因此，大批难民滞留在南欧。欧盟和土耳其在2016年3月达成的协议阻止了移民的流入。这项协议规定，不被承认为难民的越过爱琴海的非正规移民将被遣返土耳其。每有一名叙利亚人返回土耳其，就会有一名叙利亚人直接从土耳其被重新安置在欧盟。再加上边境管制的加强，2016年第一季度至第二季度期间，通过这条路线的移民人数大幅减少了90%以上。这结束了眼前的危机，尽管其他途径的持续流动仍在继续。

舆论与政治

人们普遍认为，移民危机引发了政治反弹，尤其是在德国，人们对总理默克尔最初的欢迎姿态做出了回应。欧洲各地极右翼政党在选举中的成功以及英国脱欧公投的结果，在一定程度上被归因于移民危机。在制定议程时，政治领导人必须关注那些选举他们的人，因此更详细地研究民意趋势是值得的。2002年、2014年和2016年，欧洲社会调查(European Social Survey)询问受访者是否同意本国政府“应该慷慨地评判难民身份申请”。图3报告不同意该声明的百分比。有两个特点尤为突出:首先，在2014年危机前夕，在接受调查的17个国家中，每个国家都只有不到一半的受访者表达了反难民情绪，而全国平均水平只有四分之一多一点。第二个特征是，从2002年到2014年，几乎每个国家的负面看法都在逐渐减少，但这一趋势在2014年到2016年之间发生了逆转。值得注意的是，德国和奥地利，以及欧盟东部边境的一些国家，都是倒退最严重的国家。

即使在2016年的危机期间，反难民的观点在大多数国家都是少数，但另外两个特征也导致了这种反弹。首先，与合法移民相比，人们对非法或未经授权的移民的看法非常消极，这是移民危机的一个关键特征[1]．第二,突出移民问题越来越严重。在一年两次的民意调查中，欧洲晴雨表要求受访者陈述他们认为他们国家面临的两个最重要的问题。从2004年到2012年，欧盟国家平均约有10%的受访者将移民作为他们最关心的两个问题之一。然而，到2015年11月，全国的平均比例已经上升到30%，德国高达75%，高于一年前的35%。对移民普遍持负面看法而且高度的突出可能会在投票箱中以支持右翼民粹主义政党的形式反映出来。

证据表明，总的来说，移民涌入会增加民粹主义政党的支持率。在奥地利，从1979年到2013年，极右翼自由党(Freedom Party)的支持率与移民的增加有因果关系[6]．在整个欧洲，在欧洲选举中，对民族主义政党的投票受到当地无技能移民比例的影响，尤其是来自欧洲以外的移民[7]．在德国，移民危机后的政治反弹反映在对另类选择党für Deutschland的支持增加上，该党派在2017年联邦选举中首次在德国联邦议院获得代表席位，赢得709个席位中的94个。在希腊岛屿上，移民的到来增强了人们对排外政策的支持，增加了极右翼政党金色黎明党(Golden Dawn)的支持率[8]．然而，目前尚不清楚对极右翼的支持如何转化为更严格的庇护政策。一方面，在CEAS框架下，欧盟层面的庇护政策与各国政府的关系有所不同。另一方面，即使这些政党未能当选政府，他们也经常改变主流政党的议程。